영업정지 처분을 받았습니다, 무엇부터 해야 하나 — 의견제출·집행정지·행정심판·행정소송으로 다투는 순서

구청에서 온 봉투를 열었더니 '영업정지 2개월' 처분서가 들어 있는 경우가 있습니다. 정지 개시일까지 남은 날은 열흘 남짓인데, 임대료와 직원 급여는 그대로 나가고 그사이 손님은 흩어집니다. 많은 분들이 "억울하지만 두 달 참고 다시 열자"고 생각하십니다. 그러나 영업정지는 행정청이 재량으로 정하는 처분이고, 정해진 절차를 밟아 다투면 취소되거나 기간이 줄어드는 경우가 결코 드물지 않습니다. 다만 다툴 수 있는 방법과 기간이 법으로 정해져 있어서, 순서를 잘못 잡으면 충분히 이길 수 있었던 사건도 손을 쓰지 못하게 됩니다. 이 글에서는 처분이 나오기 전 단계부터 집행정지, 행정심판과 행정소송의 선택, 과징금 전환까지 실무에서 실제로 쓰이는 대응 순서를 정리해 드립니다.

영업정지는 '재량으로 정해지는 제재처분'입니다

영업정지는 법령을 위반한 영업자에게 일정 기간 영업을 하지 못하도록 하는 제재처분입니다. 형벌이 아니라 행정청이 내리는 처분이므로, 형사사건과는 별개의 절차로 진행되고 다투는 방법도 다릅니다. 그리고 중요한 것은 대부분의 근거 규정이 "할 수 있다"고 되어 있는 재량 규정이라는 점입니다. 즉 행정청은 위반 사실이 확인되었다고 해서 기계적으로 정해진 기간을 부과해야 하는 것이 아니라, 사안에 맞게 판단할 의무가 있습니다. 이 지점이 다툼의 출발점이 됩니다.

근거 법령과 처분기준은 업종마다 다릅니다

어느 법으로 처분을 받았는지에 따라 다툴 논리와 감경 가능성이 달라지므로, 처분서에 적힌 근거 조문을 먼저 확인해야 합니다.

• 음식점·주점 등 식품접객업 — 식품위생법 제75조는 위반행위에 대하여 영업허가 취소 또는 6개월 이내의 기간을 정한 영업정지, 영업소 폐쇄를 명할 수 있도록 정하고 있습니다. 청소년에게 주류를 제공한 경우, 유통기한이 지난 식품을 조리 목적으로 보관한 경우, 시설기준 위반, 무신고 영업 등이 대표적입니다.

• 숙박·이용·미용·목욕장·세탁업 — 공중위생관리법 제11조가 6개월 이내의 영업정지, 시설 사용중지, 영업소 폐쇄 등을 정하고 있습니다.

• 그 밖의 업종 — 학원은 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률, PC방·게임장은 게임산업진흥에 관한 법률, 건설업은 건설산업기본법이 각각 영업정지 또는 그에 준하는 처분을 정하고 있습니다.

그리고 각 법의 시행규칙에는 대개 별표 형태로 '행정처분 기준'이 붙어 있어, 위반 유형별로 1차·2차·3차 위반 시의 처분 수위가 표로 정리되어 있습니다. 담당 공무원은 통상 이 표를 그대로 적용해 처분을 내립니다.

처분기준표대로 나왔다고 해서 그대로 확정되는 것은 아닙니다

많은 분들이 "규정에 2개월이라고 되어 있으니 어쩔 수 없다"고 포기하십니다. 그러나 판례는 시행규칙(부령) 형식으로 정해진 제재처분 기준을 행정청 내부의 사무처리준칙으로 보아, 그 기준이 법원까지 구속하지는 않는다는 태도를 유지하고 있습니다. 다시 말해 표에 맞게 처분했다는 사정만으로 그 처분이 곧바로 적법해지지는 않으며, 법원은 그 처분이 사안에 비추어 지나치게 무거운 것은 아닌지를 따로 판단합니다. 행정소송법 제27조도 재량에 속하는 처분이라도 재량권의 한계를 넘거나 남용이 있으면 법원이 취소할 수 있다고 명시하고 있습니다.

게다가 처분기준표 자체에도 대개 감경 규정이 들어 있습니다. 위반 정도가 경미하거나 고의성 없는 사소한 부주의로 인한 것인 경우 등에는 처분기준의 2분의 1 범위에서 감경할 수 있도록 일반기준을 두고 있는 경우가 많습니다. 이 감경 규정을 근거로 사정을 정리해 제출하는 것만으로도 결과가 달라지는 사건이 상당수입니다.

처분이 나오기 전이 첫 번째 기회입니다

영업정지는 어느 날 갑자기 결정되는 것이 아닙니다. 단속이나 적발이 있으면 행정청은 처분에 앞서 '처분 사전통지서'를 보냅니다. 행정절차법 제21조가 권익을 제한하는 처분을 할 때 그 원인이 되는 사실, 처분의 내용과 법적 근거, 의견제출 기관과 기한을 미리 알리도록 하고 있기 때문입니다. 의견제출에 필요한 기간은 10일 이상으로 정하도록 되어 있습니다.

실무에서 가장 아쉬운 장면이 여기서 나옵니다. 사전통지서를 받고도 "어차피 정해진 것"이라고 생각해 아무것도 제출하지 않는 경우입니다. 그러면 행정청은 위반 사실에 다툼이 없는 것으로 보고 기준표대로 처분을 내리게 됩니다. 이 단계는 비용이 가장 적게 들면서도 결과를 바꿀 가능성은 가장 높은 구간입니다. 다음 두 갈래 중 하나로 의견서를 구성합니다.

• 위반 사실 자체를 다투는 경우 — 단속 경위의 오류, 사실관계의 착오, 해당 조문의 적용 대상이 아니라는 점을 자료와 함께 제시합니다. CCTV 영상, POS 기록, 근무표, 거래명세서 등은 시간이 지나면 확보하기 어려우므로 즉시 보전해야 합니다.

• 위반은 인정하되 감경을 구하는 경우 — 위반에 이른 경위와 고의가 없었다는 사정, 초범이라는 점, 적발 직후 즉시 시정한 내역, 재발방지 대책, 고용 중인 직원 수와 임대차·대출 상황 등 영업정지로 입게 될 구체적 불이익을 정리해 제출합니다.

한편 영업허가 취소나 영업소 폐쇄처럼 더 무거운 처분이 예정된 경우에는 의견제출이 아니라 청문 절차가 열립니다. 행정절차법 제22조는 다른 법령에서 청문을 하도록 정한 경우, 그리고 인허가 등의 취소나 신분·자격의 박탈에 해당하는 처분을 하는 경우 청문을 거치도록 하고 있고, 식품위생법 등 개별법도 같은 취지의 규정을 두고 있습니다. 청문 통지를 받으셨다면 반드시 출석하시고, 진술할 내용을 미리 서면으로 정리해 제출하시는 편이 좋습니다.

처분서를 받았다면 날짜부터 확인하십시오

처분서가 도착하면 감정적으로 대응하기 전에 세 가지를 먼저 확인합니다.

1. 영업정지 개시일과 종료일 — 언제부터 문을 닫아야 하는지가 모든 일정의 기준이 됩니다. 개시일까지 남은 시간이 짧을수록 집행정지를 서둘러야 합니다.

2. 처분사유와 근거 조문 — 어떤 사실을, 어떤 조문 위반으로 보아, 처분기준표의 어느 항목을 적용했는지 확인합니다. 이유가 전혀 적혀 있지 않거나 무엇을 위반했다는 것인지 알 수 없을 정도라면 그 자체가 다툴 거리가 됩니다.

3. 불복 방법 안내 — 행정절차법 제26조에 따라 처분서에는 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 있는지, 절차와 기간이 어떻게 되는지가 고지되어 있습니다. 이 안내 문구가 불복기간 계산의 출발점입니다.

여기서 반드시 기억하실 점이 있습니다. 행정심판이나 행정소송을 제기했다고 해서 영업정지의 효력이 자동으로 멈추지는 않습니다. 우리 법은 집행부정지를 원칙으로 하고 있어서, 소장을 접수한 상태라도 정지 개시일이 되면 문을 닫아야 합니다. 그래서 별도의 신청이 필요합니다.

집행정지 — 영업을 멈추지 않은 채 다투는 방법

영업정지 사건에서 사실상 승패를 가르는 절차가 집행정지입니다. 본안 판결까지는 몇 달에서 1년 이상 걸리는데, 그사이 2개월 영업정지는 이미 집행되어 끝나 버립니다. 나중에 이겨서 처분이 취소되더라도 문을 닫았던 두 달은 돌아오지 않습니다. 그래서 본안을 제기할 때 집행정지 신청을 반드시 함께 내는 것이 원칙입니다. 집행정지는 본안 사건이 계속되어 있어야 신청할 수 있고, 통상 신청 후 1~3주 안에 결정이 나오며, 민사 가처분과 달리 담보 제공이 요구되지 않는 것이 일반적입니다.

인용되려면 무엇이 필요한가

행정소송법 제23조 제2항은 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정될 때 집행정지를 할 수 있도록 하고, 같은 조 제3항은 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있으면 허용되지 않는다고 정하고 있습니다. 여기에 더해 본안청구가 이유 없음이 명백하지 않아야 합니다. 행정심판으로 가는 경우에는 행정심판법 제30조가 '중대한 손해'를 예방할 긴급한 필요라고 표현하고 있어, 문언상 요건이 조금 더 넓게 열려 있습니다.

실무에서 갈리는 지점은 '회복하기 어려운 손해'를 어떻게 보여주느냐입니다. 단순히 매출이 줄어든다는 정도로는 부족하고, 영업의 존립 자체가 위협받는다는 점을 구체적인 자료로 입증해야 합니다. 임대차계약서와 월 차임, 대출 원리금 상환 내역, 근로자 명부와 급여대장, 정지 기간에 예정되어 있던 예약·계약, 프랜차이즈 계약서의 해지 조항, 거래처와의 납품 약정 등이 자주 쓰이는 자료입니다. 반대로 식중독이 실제로 발생했거나 국민 건강·안전과 직결된 사안, 청소년 보호와 관련된 사안은 공공복리 요건에서 벽에 부딪히는 경우가 있어, 신청서 작성 단계에서 이 부분을 미리 해명해 두는 것이 중요합니다.

집행정지가 인용되어도 끝이 아닙니다

집행정지는 처분의 효력을 잠시 멈추어 두는 것일 뿐, 처분을 없애는 것이 아닙니다. 결정 주문에는 보통 "본안 판결 선고일부터 며칠이 되는 날까지"와 같이 정지가 유지되는 시기가 적혀 있고, 그 시기가 지나면 정지 효력이 소멸하면서 처분의 효력이 되살아나 남은 정지 기간이 다시 진행됩니다. 즉 본안에서 지면 결국 영업정지는 집행됩니다.

그렇다고 집행정지가 의미 없는 것은 결코 아닙니다. 그동안 영업을 유지하면서 매출과 고용을 지킬 수 있고, 본안을 충실히 준비할 시간을 벌 수 있으며, 불가피하게 정지를 받아들여야 하는 경우에도 성수기를 피해 시기를 조정할 수 있습니다. 신청이 기각되면 즉시항고로 다시 다툴 수 있습니다.

행정심판과 행정소송, 무엇을 고를까

영업정지 처분은 원칙적으로 행정심판을 거치지 않고 곧바로 행정소송을 제기할 수 있습니다. 행정소송법 제18조가 임의적 전치를 원칙으로 하고 있기 때문입니다. 다만 개별 법률이 행정심판을 반드시 거치도록 정한 분야도 있으므로(운전면허 처분이 대표적입니다), 근거 법률을 확인해야 합니다.

행정심판은 청구에 인지대 등 비용이 들지 않고, 법이 심판청구서를 받은 날부터 60일 이내에 재결하도록 하며 부득이한 경우에만 30일을 연장할 수 있게 하고 있어 소송보다 훨씬 빠릅니다. 무엇보다 결정적인 차이가 하나 있습니다. 행정심판은 위법한 처분뿐 아니라 '부당한' 처분까지 취소하거나 변경할 수 있다는 점입니다. 그래서 위법하다고까지 말하기는 어렵지만 사안에 비해 지나치게 무겁다고 볼 만한 사건에서, 영업정지 2개월을 1개월로 줄이는 식의 변경재결(일부인용)이 실제로 이루어집니다.

행정소송은 3심을 거칠 수 있고 증거조사가 충실하며 법원의 독립적 판단을 받는다는 장점이 있습니다. 다만 법원은 처분을 취소할 수 있을 뿐 기간을 줄여 줄 수는 없습니다. 판례는 재량권을 넘은 영업정지처분이라면 그 처분 전부를 취소해야 하고, 어느 정도가 적정한지는 법원이 정할 수 없다는 입장이기 때문입니다. 결국 소송은 전부 취소 아니면 기각이고 중간이 없습니다.

따라서 대략의 기준은 이렇습니다. 처분사유 자체가 존재하지 않거나 절차에 하자가 있는 사건이라면 소송으로 정면 승부하는 것이 낫고, 위반은 인정되지만 처분이 과중하다는 사건이라면 감경 재결이 가능한 행정심판이 유리한 경우가 많습니다. 행정심판에서 기각되더라도 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일 이내에 행정소송을 제기할 수 있으므로, 심판을 먼저 거친다고 해서 소송 기회가 사라지지는 않습니다.

불복기간은 두 개를 함께 봅니다

기간을 놓치면 내용이 아무리 억울해도 심리조차 받지 못하고 각하됩니다. 두 개의 기간이 동시에 진행된다고 이해하시면 됩니다.

• 행정심판 — 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일, 처분이 있었던 날부터 180일(정당한 사유가 있으면 예외).

• 행정소송 — 처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있은 날부터 1년(정당한 사유가 있으면 예외).

보통은 처분서를 받은 날이 '안 날'이 되므로, 그날부터 90일을 세면 됩니다. 행정심판을 먼저 거친 경우 소송의 90일은 재결서 정본을 송달받은 날부터 다시 기산됩니다. 처분서를 받자마자 달력에 개시일과 90일째 되는 날을 함께 표시해 두시기를 권합니다.

취소·감경을 이끌어내는 논리

실제 사건에서 반복적으로 통하는 주장은 크게 네 갈래입니다.

절차의 하자를 다투는 경우

사전통지를 하지 않았거나 의견제출 기회를 실질적으로 주지 않은 경우, 처분서에 근거와 이유를 제시하지 않아 무엇 때문에 처분을 받는지 알 수 없는 경우, 청문을 거쳐야 하는데 거치지 않은 경우는 그 자체로 취소 사유가 됩니다. 또한 처분 후 소송 단계에서 행정청이 뒤늦게 새로운 처분사유를 끌어오는 것도 자유롭지 않습니다. 판례는 당초 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 범위에서만 처분사유의 추가·변경을 허용하고 있습니다.

처분사유 자체를 다투는 경우

위반 사실이 없거나 적용 법령이 잘못되었다는 주장입니다. 이때 결정적으로 작용하는 것이 단속 현장에서 작성된 확인서나 진술서입니다. 현장에서 내용을 제대로 읽지 않고 서명한 서류가 나중에 위반 사실을 인정한 증거처럼 취급되는 경우가 매우 많습니다. 단속을 당하셨다면 사실과 다른 부분은 그 자리에서 이의를 적어 두시고, 서명 전에 문구를 확인하셔야 합니다. 처분의 위법 여부는 처분 당시를 기준으로 판단하므로, 처분 후의 사정 변경은 원칙적으로 적법성 자체를 뒤집지는 못하고 집행정지나 감경 주장에서 의미를 갖습니다.

재량권 일탈·남용 — 실무에서 가장 많이 쓰이는 논리

법원과 행정심판위원회는 위반행위로 침해되는 공익과 처분으로 영업자가 입게 될 불이익을 비교·형량하여 처분이 과중한지를 판단합니다. 유리하게 작용하는 사정과 불리하게 작용하는 사정은 대체로 다음과 같습니다.

• 유리한 사정 — 동종 위반 전력이 없는 초범, 고의가 없고 종업원의 독자적 일탈에 가까운 경우, 위조된 신분증에 속은 경우, 실제 피해가 발생하지 않은 경우, 적발 직후 즉시 시정하고 재발방지 체계를 갖춘 경우, 다수 직원의 고용이 걸려 있는 경우, 생계형 소규모 영업인 경우, 관련 형사사건에서 불기소나 선고유예를 받은 경우.

• 불리한 사정 — 같은 위반의 반복, 조직적·영업적으로 이루어진 위반, 실제 피해나 안전사고 발생, 단속 방해나 허위 진술, 시정 요구 불응.

중요한 것은 이런 사정을 말로 호소하는 데 그치지 않고 서류로 남기는 일입니다. 위생·법정교육 이수증, 신분증 확인 매뉴얼과 교육일지, 새로 설치한 CCTV 내역, 직원 근로계약서와 4대보험 자료, 매출·세금 자료, 인근 상인이나 거래처의 탄원서 등이 실제로 판단에 반영됩니다.

영업정지 대신 과징금으로 바꾸는 길

처분 자체를 없애기 어려운 사안이라면, 문을 닫는 대신 돈으로 대체하는 방법을 검토합니다. 식품위생법 제82조는 영업정지 처분을 갈음하여 10억 원 이하의 과징금을 부과할 수 있도록 하고 있고, 공중위생관리법 제11조의2는 영업정지가 이용자에게 심한 불편을 주거나 공익을 해칠 우려가 있는 경우 1억 원 이하의 과징금으로 갈음할 수 있도록 하고 있습니다. 금액은 대체로 영업정지 1일당 금액에 정지일수를 곱하는 방식이며, 그 1일당 금액은 연간 매출액 규모에 따라 시행령 별표로 정해져 있습니다.

다만 두 가지를 주의하셔야 합니다. 첫째, 모든 위반이 과징금으로 전환되는 것은 아닙니다. 청소년에게 주류를 제공한 경우처럼 사회적 비난 가능성이 큰 유형은 전환 대상에서 제외되는 경우가 많으므로, 해당 법령의 제외 사유를 반드시 확인해야 합니다. 둘째, 과징금을 납부기한까지 내지 않으면 다시 영업정지 처분으로 돌아갈 수 있고, 과징금으로 갈음했다고 해서 위반 전력 자체가 없어지지는 않아 다음에 같은 위반이 적발되면 가중처분을 받게 됩니다.

자주 묻는 질문

종업원이 저지른 일인데 왜 사장인 제가 처분을 받나요?

영업정지는 위반행위를 한 개인이 아니라 영업자, 즉 영업허가나 신고 명의자에게 내려지는 처분입니다. 영업자는 자신의 영업이 법령에 맞게 운영되도록 관리할 지위에 있다고 보기 때문에, 종업원의 위반이라도 처분의 상대방은 영업자가 됩니다. 다만 평소 충분히 교육하고 지시했음에도 종업원이 독자적으로 이를 어긴 사정은 재량권 일탈·남용과 감경을 주장하는 가장 강력한 근거가 됩니다. 교육일지, 근무수칙, 사전 공지 기록 등을 평소에 남겨 두시는 것이 실질적인 대비가 됩니다.

형사사건에서 기소유예를 받았는데 영업정지도 없어지나요?

형사절차와 행정처분은 목적과 요건이 다른 별개의 절차여서 자동으로 연동되지 않습니다. 기소유예는 혐의는 인정하되 기소하지 않겠다는 처분이므로, 그것만으로 영업정지가 취소되지는 않습니다. 다만 혐의없음 불기소나 무죄 판결은 처분사유 자체가 없다는 유력한 자료가 되고, 기소유예나 선고유예도 감경 사유로 의미 있게 작용합니다. 특히 청소년에게 주류를 제공한 사안에서는, 청소년이 신분증을 위조·변조하거나 타인의 신분증을 도용하여 영업자가 청소년임을 알지 못하였거나 폭행·협박 때문에 확인하지 못한 사정이 인정되는 경우 행정처분을 면제할 수 있도록 하는 규정이 마련되어 있으므로 반드시 확인해 보셔야 합니다.

영업정지 기간에 문을 열면 어떻게 되나요?

정지명령 위반은 영업허가 취소나 영업소 폐쇄명령 같은 훨씬 무거운 처분으로 이어질 수 있고, 별도로 형사처벌 대상이 되기도 합니다. 배달이나 포장 판매만 했다거나 간판을 켜 두고 손님을 받았다는 정도의 행위도 영업으로 평가될 수 있으므로 위험합니다. 집행정지 결정을 받기 전에는 반드시 문을 닫아야 하고, 영업을 계속해야 하는 상황이라면 개시일 전에 집행정지 결정을 받는 것을 목표로 일정을 짜야 합니다.

이미 영업정지 기간이 다 지나갔는데 지금 다툴 실익이 있나요?

있는 경우가 많습니다. 대부분의 처분기준은 같은 위반을 반복하면 2차·3차로 처분을 가중하도록 정하고 있어서, 이번 처분이 남아 있으면 다음에 훨씬 무거운 처분을 받게 됩니다. 판례도 이런 가중처분의 위험이 있는 경우에는 처분에서 정한 기간이 지난 뒤에도 그 취소를 구할 법률상 이익을 인정하고 있습니다. 다만 불복기간은 그대로 적용되므로, 기간이 끝났다고 방치하지 마시고 90일 안에 절차를 밟으셔야 합니다.

가게를 다른 사람에게 넘기면 영업정지를 피할 수 있나요?

어렵습니다. 식품위생법 등은 영업을 양도하거나 법인이 합병된 경우 종전 영업자에 대한 행정제재처분의 효과가 그 처분기간이 끝난 날부터 1년간 양수인에게 승계되고, 처분 절차가 진행 중이라면 양수인에 대하여 그 절차를 계속할 수 있도록 정하고 있습니다. 양수인이 양수 당시 그러한 처분이나 위반사실을 알지 못하였음을 증명하면 예외가 인정될 여지가 있으나, 실제로 인정받기는 쉽지 않습니다. 반대로 가게를 인수하시는 분이라면 계약 전에 관할 관청에 행정처분 이력을 확인하고, 계약서에 이에 관한 책임 분담과 해제 조항을 넣어 두시는 것이 안전합니다.

법무법인 도모가 함께하겠습니다

영업정지 사건의 결과를 가르는 것은 억울함의 크기가 아니라 시점과 순서입니다. 사전통지 단계에서 감경 자료를 정리해 냈는지, 처분서를 받고 개시일 전에 집행정지 신청을 접수했는지, 위반을 다투는 사건인지 과중함을 다투는 사건인지에 맞추어 행정심판과 행정소송 중 맞는 길을 골랐는지, 과징금 전환이 가능한 유형인지 확인했는지에 따라 같은 사안도 전혀 다른 결론에 이릅니다. 반대로 개시일을 넘겨 문을 닫아 버린 뒤에 상담을 오시면, 이미 회복할 수 없는 손해가 발생한 상태여서 선택지가 크게 줄어듭니다.

단속을 당해 사전통지서를 받으셨거나, 이미 영업정지 처분서를 손에 들고 개시일이 임박하여 막막하신 상황이라면 미루지 마시기 바랍니다. 처분서와 사전통지서, 단속 당시 작성한 확인서, 임대차계약서와 직원 명부 같은 자료만 있으면 다툴 여지가 있는 사건인지, 집행정지가 가능한 사안인지, 과징금 전환이 열려 있는지를 비교적 빠르게 가늠할 수 있습니다. 비슷한 상황으로 고민하고 계신다면 법무법인 도모로 문의해 주시기 바랍니다. 남은 기간과 확보된 자료를 기준으로, 지금 당장 무엇부터 해야 하는지 현실적인 순서를 함께 정리해 드리겠습니다.