임야·농지에 태양광·창고를 짓겠다는 개발행위허가가 불허됐다면 — 재량권 일탈로 취소된 판결과 유지된 판결

발전사업허가까지 받아 두고 임야나 농지에 태양광을 올리려던 분, 밭 한쪽에 농업용 창고를 지으려던 분이 시청이나 군청에서 "주변 경관과 조화를 이루지 못한다", "재해 발생이 우려된다"는 한두 줄짜리 불허가 통지서를 받고 상담을 오십니다. 가장 먼저 묻는 것은 "옆 땅에는 허가를 내 줬는데 왜 우리만 안 되느냐"입니다. 결론부터 말씀드리면 개발행위허가는 행정청의 재량이 넓게 인정되는 처분이라 "억울하다"는 사정만으로는 뒤집히지 않지만, 행정청이 구체적인 근거 없이 막연한 우려로 거부했거나 같은 조건의 다른 신청과 다르게 취급했다면 법원은 불허가를 취소합니다. 개발행위허가란, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법) 제56조 제1항에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치, 토지의 형질 변경 같은 행위를 하기 전에 시장·군수에게 받아야 하는 허가를 말합니다. 실제 판결들을 보면 결론은 불허가 사유가 서류와 현장으로 뒷받침되는지, 그리고 그 우려를 허가 조건으로 해소할 수 있었는지에서 갈립니다. 이런 사건을 맡아 보면 같은 태양광이라도 산 정상부냐 도로변 잡목림이냐, 특산물 단지 바로 옆이냐에 따라 법원의 판단이 정반대로 나옵니다. 아래에서는 불허가 통지서를 받은 날부터 소송까지의 시한, 불허가가 취소된 판결과 유지된 판결이 무엇에서 갈렸는지, 태양광 이격거리 조례가 어디까지 효력을 가지는지, 창고와 지붕 태양광은 어떻게 다른지를 실제 판결을 근거로 차례로 짚어 보겠습니다.

핵심만 먼저 정리하면

1. 개발행위 불허가는 다툴 수 있는 처분인가요 — 다툴 수 있지만 증명의 부담은 신청인에게 있습니다. 대법원 2026. 1. 29. 선고 2025두33935 판결은 개발행위허가 요건 판단은 행정청의 재량 영역이고, 재량권 일탈·남용은 처분을 다투는 사람이 주장·증명해야 하며, 환경 훼손처럼 장래 예측이 필요한 판단은 현저히 불합리하지 않는 한 폭넓게 존중해야 한다고 보았습니다.

2. 어떤 불허가가 취소되었나요 — 근거 없는 막연한 우려로 거부한 경우입니다. 전주지방법원 2020. 11. 12. 선고 2020구합180 판결은 고속도로 성토비탈면 태양광을 '유지관리·비상대피 곤란'을 이유로 거부한 처분을, 안정성 검토 결과와 조건 부가 가능성을 들어 취소하면서 행정청에도 판단의 구체적 근거를 제시할 책무가 있다고 했습니다.

3. 태양광 이격거리 조례는 효력이 있나요 — 있습니다. 대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두40744 판결은 주요도로 1,000미터, 주거밀집지역 500미터 안의 태양광 입지를 제한한 군 도시계획 조례가 국토계획법령의 위임을 구체화한 것으로서 위임의 한계를 벗어나지 않았다고 보았습니다. 다만 거리와 예외는 지방자치단체마다 다릅니다.

개발행위허가가 왜 재량인지부터 알아야 합니다

불허가를 다투려면 법원이 어디까지 들여다보는지부터 알아야 합니다. 국토계획법 제58조 제1항은 신청 내용이 용도지역별 규모, 도시·군관리계획, 도시·군계획사업, 주변 환경이나 경관과의 조화, 기반시설 확보계획이라는 다섯 가지 기준에 맞는 경우에만 허가하도록 하고, 같은 조 제3항의 위임에 따른 시행령 제56조 제1항 별표 1의2가 세부 기준을 정합니다. 태양광과 창고 사건에서 거의 매번 등장하는 것은 별표 1의2 제1호 라목입니다. 건축물이나 공작물이 주변의 자연경관과 미관을 훼손하지 않을 것(1), 환경오염·생태계파괴·위해발생 우려가 없을 것(2), 녹지축을 절단하지 않을 것(3)입니다.

이 기준들은 '조화', '우려'처럼 열린 말로 되어 있어서 법원은 행정청이 판단할 몫을 인정합니다. 대법원 2025두33935 판결은 대법원 2017. 6. 19. 선고 2016두30866 판결과 2018. 12. 27. 선고 2018두49796 판결을 들어 사법심사는 재량권의 일탈·남용만을 대상으로 하고 사실오인과 비례·평등원칙 위반이 판단 기준이 된다고 했고, 대법원 2016. 7. 29. 선고 2014두3532 판결을 들어 재량권 일탈의 증명책임은 처분을 다투는 사람에게 있다고 했습니다. 이어서 대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결과 2019. 12. 24. 선고 2019두45579 판결을 인용해, 환경오염 발생 우려처럼 장래의 불확실한 상황을 예측하는 판단은 현저히 합리성을 잃었거나 형평·비례원칙에 뚜렷하게 어긋나지 않는 한 폭넓게 존중해야 한다고 했습니다.

그렇다고 행정청이 아무 말이나 해도 된다는 뜻은 아닙니다. 법원이 보는 것은 '우려'가 사실에 기초하는지, 그리고 그 우려에 비해 전부 거부라는 수단이 지나친지입니다. 제 견해로는 이 사건에서 이기려면 "행정청의 판단이 틀렸다"보다 "행정청이 사실을 잘못 알았거나, 조건을 붙이면 될 일을 통째로 막았다"는 구도를 서류로 만들어야 합니다. 아래의 판결들이 바로 그 구도에서 갈렸습니다.

불허가 통지서부터 판결까지 — 시한으로 본 대응 순서

개발행위 불허가는 영업정지처럼 미리 사전통지를 받고 의견을 내는 구조가 아니라, 신청에 대한 거부로 바로 통지되는 경우가 대부분입니다. 그래서 신청 단계의 보완 요청과 도시계획위원회 심의가 사실상의 의견제출 기회이고, 통지서를 받은 날부터는 불복 기간이 흐릅니다.

1. 신청과 심의 — 신청서에는 기반시설, 위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경에 관한 계획서를 붙여야 합니다(국토계획법 제57조 제1항). 처리기간은 15일이지만 도시계획위원회 심의나 관계기관 협의 기간은 빠집니다(같은 법 시행령 제54조 제1항). 건축·공작물 설치·형질 변경 가운데 대통령령으로 정하는 행위는 도시계획위원회 심의를 거칩니다(같은 법 제59조 제1항).

2. 불허가 통지 — 시장·군수는 불허가 사유를 서면 등으로 알려야 합니다(같은 법 제57조 제3항). 이 통지서를 받은 날이 아래 기간의 출발점입니다.

3. 이의신청(선택) — 처분을 받은 날부터 30일 안에 처분청에 이의신청을 할 수 있고, 결과를 통지받은 날부터 90일 안에 행정심판이나 소송을 낼 수 있습니다(행정기본법 제36조 제1항, 제4항). 이의신청과 관계없이 곧바로 행정심판이나 소송을 내도 됩니다(같은 조 제3항).

4. 행정심판(선택) — 처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있었던 날부터 180일 안에 청구합니다(행정심판법 제27조 제1항, 제3항). 개발행위 불허가는 행정심판을 거치지 않고 바로 소송을 낼 수 있습니다(행정소송법 제18조 제1항).

5. 취소소송 — 처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있은 날부터 1년 안에 냅니다. 행정심판을 거쳤다면 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일입니다(행정소송법 제20조). 90일은 불변기간이라 하루라도 넘기면 각하됩니다.

6. 집행정지 — 행정소송법 제23조의 집행정지는 처분의 효력을 멈추는 제도인데, 제 견해로는 불허가처럼 신청을 거부한 처분은 효력을 멈춰도 허가가 생기지 않으므로 이 국면에서는 실익이 크지 않습니다. 대신 본안을 빨리 진행하는 쪽에 힘을 씁니다.

7. 재처분 — 재결이나 판결로 불허가가 취소되면 행정청은 그 취지에 따라 다시 처분해야 합니다(행정심판법 제49조 제2항, 행정소송법 제30조 제2항). 다만 아래에서 보듯 다른 이유를 들어 다시 거부하는 일이 생깁니다.

실제 사건의 흐름은 이렇습니다. 대구지방법원 2018. 7. 5. 선고 2017구합24884 판결 사건에서 시장은 2017. 3. 23. 농지 태양광 개발행위를 불허가했고, 신청인은 이의신청을 냈으나 2017. 5. 26. 기각되었으며, 행정심판도 2017. 10. 30. 기각되었습니다. 그 뒤 낸 취소소송에서 비로소 불허가가 취소되었습니다. 이의신청과 행정심판에서 진 것이 끝이 아니라는 점, 그러나 그만큼 사업 일정이 1년 넘게 밀린다는 점을 함께 보여 주는 사건입니다. 전주지방법원 2020구합180 판결 사건도 첫 신청이 2018. 9. 13.이었고, 행정심판 인용과 재신청, 두 번째 불허가를 거쳐 판결이 나온 것은 2020. 11. 12.이었습니다.

발전사업허가를 먼저 받아 두었다고 개발행위허가가 따라오는 것도 아닙니다. 광주지방법원 2017구합13271 판결 사건의 발전사업허가에는 개별법에 의한 인·허가를 받을 것이라는 조건이 붙어 있었고, 대전지방법원 2024구합205612 판결은 전기사업허가 신청이 전기사업법상 요건을 모두 갖추었더라도 행정청은 의제되는 개발행위허가의 요건을 따로 심사해 거부할 수 있다고 보았습니다(전기사업법 제7조의3 제1항 제1호). 태양광 사업에서 실제 관문은 개발행위허가이고, 발전사업허가의 사업준비기간이 흐르는 동안 이 다툼이 길어지면 사업 자체가 흔들릴 수 있다는 점도 대응 속도를 정할 때 고려해야 합니다.

불허가가 취소된 판결 — 법원이 행정청의 판단을 뒤집은 이유

취소된 판결들에는 공통점이 있습니다. 행정청이 내세운 우려가 현장과 서류로 뒷받침되지 않았거나, 그 우려를 허가 조건으로 충분히 막을 수 있었습니다.

가장 분명한 예가 전주지방법원 2020구합180 판결입니다. 고속도로 관리 주체와 협약을 맺은 사업자가 성토비탈면 9,832제곱미터에 태양광 두 곳을 설치하려 했는데, 군수는 비탈면 유지관리와 비상대피가 어려워진다며 불허가했습니다. 법원은 현장검증과 용역 결과를 보고 설치 후에도 건기·우기·지진 때 모두 기준안전율을 넘고 배수에도 문제가 없으며, 교량 하나를 사이에 둔 비탈면에서 같은 사업자가 2015년부터 태양광을 운영하고 있고, 전국 고속도로 비탈면에 43개소가 운영 중이라는 사실을 인정했습니다. 그리고 별표 1의2 제1호 라목 (2) 단서가 위해 방지를 허가 조건으로 붙일 수 있게 한 이상 필요한 조건을 붙여 목적을 달성할 수 있었고, 증명책임과는 별개로 행정청도 처분사유의 구체적 근거를 제시할 책무가 있는데 군수는 아무 근거를 내지 않았다며 사실오인에 의한 재량권 일탈·남용으로 취소했습니다.

도로변 산림 사건도 있습니다. 광주지방법원 2018. 9. 13. 선고 2017구합13271 판결은 "도로와 인접하고 도로변 조망 및 자연경관 훼손 우려가 있어 입지 부적정"이라는 사유의 불허가를 취소했습니다. 신청지는 표고 60미터, 경사도 18.85도의 도로변 산림으로 소나무 등 잡목이 우거져 있을 뿐 보호가치가 있는 수종이 없었고, 건너편에는 개발이 중단된 석산이 있었습니다. 법원은 완충공간과 차폐 수목 식재 계획으로 경관 영향을 상당 부분 줄일 수 있고, 신재생에너지 사업에도 환경적·경제적 공익이 있으며, 신청인이 얻을 이익이 처분으로 달성하려는 공익보다 작다고 볼 수 없다고 했습니다. 시가 항소했지만 광주고등법원 2019. 5. 30. 선고 2018누5825 판결은 항소를 기각했습니다.

빛 반사를 이유로 한 불허가도 취소된 적이 있습니다. 앞서 본 대구지방법원 2017구합24884 판결 사건에서 시장은 도로보다 평균 2미터쯤 낮은 농지의 태양광이 운전자에게 빛 반사 사고를 일으킬 수 있다고 보았습니다. 법원은 1.5미터 이상의 차폐조경수 계획이 있고, 남쪽 100미터 지점에 같은 시가 허가한 태양광이 도로보다 평균 3.3미터 낮은 곳에서 운영 중이며, 시가 패널의 반사율이나 차폐 효과를 구체적·객관적으로 검토하지 않고 막연히 거부했다고 했습니다. 그리고 차폐가 다소 미흡했다면 보완 기준을 제시할 수 있었는데도 신청 전체를 불허가한 것은 비례원칙에 어긋난다고 보았습니다.

창고·야적장 쪽에서는 광주지방법원 2023. 8. 24. 선고 2022구합12494 판결이 참고가 됩니다. 임야와 밭 일부 4,510제곱미터에 건축자재 판매용 야적장과 66제곱미터 사무소를 지으려던 신청을 군수가 대규모 지형변화와 산림훼손을 이유로 불허했는데, 법원은 보존가치 높은 수목이 없고 주변에 식당·창고·개간된 밭이 있으며, 5미터 완충지역과 초류종자 파종, 토사측구·집수정 같은 배수계획이 있다는 점을 들었습니다. 특히 인접한 땅의 가설건축물 버섯재배사는 평균경사도 15.6도에서 신고가 수리되었는데, 경사도도 더 낮고 면적과 절토량도 더 적은 이 신청만 거부한 것은 평등원칙 위반이라고 보았습니다.

불허가가 유지된 판결 — 법원이 행정청의 판단을 존중한 이유

유지된 사건들은 반대로, 행정청의 우려가 지형과 입지에서 객관적으로 확인되었습니다. 그리고 "다른 곳은 허가해 줬다"는 주장이 입지 차이 앞에서 힘을 잃었습니다.

대표적인 것이 대법원 2025두33935 판결입니다. 보전관리지역과 농림지역의 산 정상부 10,511제곱미터에 태양광을 짓고 11,326제곱미터에 진입도로를 내려던 신청을 군계획위원회가 부결하고 군수가 불허가했습니다. 원심인 부산고등법원 2025. 5. 16. 선고 (창원)2024누10440 판결은 소규모 환경영향평가와 재해영향평가 협의가 끝났고 보존가치 높은 수목도 없다며 처분을 취소했지만, 대법원은 이를 파기하고 돌려보냈습니다. 신청지가 생태·자연도 2등급이면서 소나무 군락이 밀집한 곳이고, 진입도로가 산 능선을 따라 폭 약 6.5미터, 길이 약 5킬로미터로 나며 절토량이 8,030.6세제곱미터에 이르고, 보완 계획에 따르더라도 수목 약 2,896주가 훼손되며, 신청인이 옹벽 계획을 뺀 뒤 다른 재해방지 방안을 마련하지 않았다는 점을 들었습니다. 400미터 떨어진 기존 태양광은 산지 하부의 도로 가까이에 있어 입지와 규모가 달라 평등원칙 위반이 아니라고 했습니다. 2018. 8. 1.부터 시행된 육상태양광발전사업 환경성평가 협의지침에 따르더라도 입지를 회피해야 할 지역이라는 점, 신청인이 내놓은 피해방지대책이 실제로 피해를 막을 수 있을지 불확실하고 한 번 훼손된 환경은 쉽게 회복되지 않는다는 점도 함께 들었습니다. 원심으로서는 행정청의 판단이 현저히 합리성을 잃었는지를 더 심리하거나, 그 증명이 없으면 신청인의 청구를 배척했어야 한다는 것입니다.

농촌 마을 주변의 계획관리지역에서도 유지된 사건이 있습니다. 전주지방법원 2026. 5. 21. 선고 2024구합1341 판결은 계획관리지역 약 6,000제곱미터 부지의 태양광을 우량농지, 농촌경관 훼손, 태양광 잠식 우려를 이유로 불허한 처분을 유지했습니다. 수백 미터 거리에 태양광·건설폐기물처리시설·축사가 있고 신청서에 피해방지계획과 복구계획이 있었는데도, 법원은 농촌 풍경과 이질적인 인공구조물이 주변 경관과 조화를 이루지 못할 수 있다고 보았고, 행정청에게 조건을 붙이는 등 대체 수단을 찾아 줄 의무까지 있는 것은 아니라고 했습니다. 앞의 2020구합180 판결이 조건 부가 가능성을 취소 근거로 든 것과 대비되는 대목입니다.

누적 영향도 유지 사유가 됩니다. 창원지방법원 2020. 5. 7. 선고 2019구합54113 판결은 잡종지와 밭 5,887제곱미터의 태양광 불허가를 유지했습니다. 인근에 이미 허가지 세 곳이 있고 불허가되어 다투는 신청도 세 곳이었으며, 신청지는 특산물 산업특구에서 불과 20미터 떨어져 있었습니다. 법원은 이 신청을 허가하면 형평상 다른 신청도 허가할 수밖에 없어 농지 잠식과 난개발이 우려된다는 판단이 합리적이고, 동종 개발행위를 어느 범위까지 허가할지도 행정청의 광범위한 재량이라고 했습니다. 항소도 부산고등법원 2020. 11. 4. 선고 (창원)2020누10978 판결로 기각되었습니다.

임야 창고 사건도 같은 흐름입니다. 창원지방법원 2021. 9. 30. 선고 2020구합53475 판결은 임야 3,359제곱미터에 640.38제곱미터 농업용 창고 2동을 지으려던 복합민원의 건축불허가를 유지했습니다. 신청지의 58.59퍼센트가 경사도 20도 이상이고 상하단 표고차가 약 14미터, 절토 예상량이 5,195세제곱미터에 옹벽이 필요했으며 보전관리지역이었습니다. 법원은 집중호우 때 토사유출 가능성과 도로 이용자의 안전, 녹지 단절을 들었고, 밤을 잠시 보관하는 일반 창고를 꼭 그 자리에 지어야 할 이유도 없다고 했습니다. 최근 5년 사이 임야에 허가된 창고는 부지 517제곱미터에 건축면적 198제곱미터의 소형이라 비교 대상이 아니라고 했습니다.

취소와 유지를 가른 여섯 가지

두 갈래의 판결을 겹쳐 보면 소송을 낼지 판단하기 전에 점검할 것이 여섯 가지로 좁혀집니다. 다섯은 사실관계이고, 하나는 증명 방법입니다.

• 지형과 입지가 객관적으로 어떤가 — 산 정상부·급경사·대규모 절토(2025두33935, 2020구합53475)는 유지 쪽으로, 도로변 잡목림·완경사·기존 개발지 인접(2017구합13271, 2022구합12494)은 취소 쪽으로 기울었습니다. 경사도 분석표, 표고차, 절토량은 감정이나 측량으로 다툴 수 있는 숫자입니다.

• 행정청이 우려의 근거를 냈는가 — 근거를 전혀 내지 못한 처분(2020구합180)과 반사율·차폐 효과를 검토하지 않은 처분(2017구합24884)은 취소되었습니다.

• 조건으로 막을 수 있는 우려인가 — 별표 1의2 제1호 라목 (2) 단서는 위해·환경오염 방지가 가능하면 조건을 붙여 허가할 수 있게 합니다. 제 견해로는 차폐림, 배수시설, 비상대피 계단처럼 구체적인 조건안을 신청 단계부터 내놓은 사건이 이 논리를 쓰기 쉽습니다. 다만 2024구합1341 판결처럼 행정청에 대체 수단을 찾을 의무까지는 없다는 판단도 있습니다.

• 비교 대상이 정말 같은 조건인가 — 평등원칙은 입지·규모·경사도가 같거나 이 신청이 더 가벼울 때 통합니다(2022구합12494, 2017구합24884). 산지 하부와 정상부처럼 입지가 다르면 통하지 않습니다(2025두33935).

• 법원이 현장을 직접 보았는가 — 2020구합180 판결은 현장검증 결과와 용역 보고서를 사실인정의 근거로 삼았습니다. 경관 훼손은 말로 다투면 행정청의 판단이 존중되기 쉬우므로, 조망점별 사진, 차폐 후 예상도, 사면 안정성 검토서처럼 법원이 눈으로 확인할 수 있는 자료를 내고 필요하면 현장검증이나 감정을 신청하는 것이 좋다는 것이 제 견해입니다.

• 누적 영향이 문제 되는 곳인가 — 이미 태양광이 몰려 있거나 특산물 단지·우량농지가 붙어 있으면 '하나쯤은 괜찮다'는 주장이 오히려 불리합니다(2019구합54113, 2024구합1341).

태양광 이격거리 조례는 어디까지 효력이 있나

조례에 이격거리가 정해져 있으면 그 자체를 다투기는 어렵습니다. 대법원 2018두40744 판결은 군 도시계획 조례가 주요도로에서 1,000미터, 10호 이상 주거밀집지역·관광지·공공시설 부지 경계에서 500미터 안에 태양광 입지를 제한한 것을 두고, 국토계획법이 이격거리를 조례로 정하라고 명시하지 않았어도 자치사무에 관한 조례 위임은 포괄위임으로 충분하고, 지역 특성과 예외 사유를 둔 점 등을 보면 위임 한계를 벗어나지 않았다고 보았습니다. 1심인 대구지방법원 2017. 10. 18. 선고 2017구합21397 판결과 원심인 대구고등법원 2018. 3. 30. 선고 2017누7475 판결은 이 조항이 위임의 한계를 벗어나 무효라고 보았지만, 대법원이 원심을 파기했습니다. 현행 시행령 별표 1의2 제2호 가목 (3)도 특정 건축물·공작물의 이격거리·높이·배치를 도시·군계획조례로 정할 수 있다고 명시합니다.

그 뒤 하급심도 같은 태도입니다. 대구지방법원 2020. 1. 8. 선고 2019구합22394 판결은 시 조례의 이격거리 조항이 위임을 구체화한 것이라고 보고, 주거밀집지역에서 약 170미터, 농어촌도로에서 약 150미터에 있는 과원 태양광 불허가를 유지했습니다. 대전지방법원 2025. 10. 29. 선고 2024구합205612 판결도 주거밀집지역과 인가 4호 이하, 5호부터 9호까지를 나누어 거리를 정하고 주요도로를 2차선 이상으로 한정한 시 조례가 태양광 설치 자체를 불가능하게 하는 것은 아니라고 보았고, 대전고등법원 2026. 4. 14. 선고 2025누543 판결로 항소도 기각되었습니다.

주의할 것은 두 가지입니다. 첫째, 거리 수치와 예외는 지방자치단체마다 다릅니다. 위 판결들에 나온 1,000미터, 500미터, 300미터, 200미터 같은 숫자는 그 지역 조례의 숫자이지 전국 기준이 아니고, 조례는 수시로 개정됩니다. 신청 당시 그 지역의 현행 조례와 별표를 직접 확인해야 합니다. 둘째, 조례가 아닌 시·군의 내부 운영지침은 다르게 봅니다. 대법원 2020. 8. 27. 선고 2019두60776 판결은 도로 100미터 안의 발전시설 입지를 막은 군 개발행위허가 운영지침은 대외적 구속력이 없는 행정규칙이므로, 처분이 적법한지는 지침이 아니라 별표 1의2의 기준과 비례·평등원칙으로 판단해야 한다고 했습니다. 다만 같은 판결은 100미터 기준 자체가 객관적 합리성을 잃은 것은 아니라고 했으므로, 지침 위반을 다투는 것만으로 이길 수 있다고 보기는 어렵습니다.

지붕 태양광과 버섯재배사 — 예외조항과 심의조건이 결론을 바꿉니다

건축물 지붕에 올리는 태양광은 조례에서 이격거리 예외로 두는 경우가 많고, 그 예외를 행정청이 함부로 배제하면 취소됩니다. 대구지방법원 2020. 2. 12. 선고 2019구합554 판결 사건에서 신청인은 과원 6,931제곱미터에 버섯재배사 8동을 짓고 사용승인을 받은 뒤 지붕 태양광을 신청했는데, 시장은 거리 제한을 피하려는 위장 재배사라며 '건축물 지붕' 예외조항 적용을 배제하고 불허가했습니다. 법원은 예외를 적용하지 않을 재량이 있더라도, 시 스스로 현장조사 결과 정상적인 버섯재배사라 지붕 태양광 설치가 가능하다고 검토한 문서가 있고, 버섯 출하 내역과 주민 동의가 있으며, 예외조항은 국토 훼손 방지와 재산권 행사를 조화하려는 것이라며 취소했습니다. 항소심인 대구고등법원 2020. 8. 21. 선고 2020누2661 판결은 시의 항소를 기각하면서, 건축 단계에서 이미 개발행위허가 기준에 따른 경관 심사를 거친 건축물 지붕에 모듈을 얹는 것은 새로운 건축이나 형질 변경이 아니라는 점, 소송에서 처음 꺼낸 눈부심 주장은 처분사유가 아니었고 시 보도자료상 패널 반사율도 5퍼센트 정도라는 점을 덧붙였습니다.

반대로 처음부터 지붕 태양광 금지를 조건으로 건축이 허용되었다면 사정이 다릅니다. 대전지방법원 2024구합205612 판결 사건에서는 버섯재배사 건축신고를 수리하면서 도시계획위원회가 '입지제한 지역이므로 지붕 위 태양광 설치를 불허한다'는 심의조건을 붙였고, 이후의 전기사업허가 신청이 그 조건을 이유로 불허가되었습니다. 법원은 개발행위허가에 조건을 붙일 수 있고 그 조건이 조례 기준에 따른 것이며, 전기사업법상 요건을 갖추었더라도 의제되는 개발행위허가 요건을 심사해 거부할 수 있다고 보았습니다(전기사업법 제7조의3 제1항 제1호). 재배사를 지을 때 받은 허가서의 조건란을 먼저 확인해야 하는 이유입니다. 국토계획법 시행령 제54조 제2항은 조건을 붙이려면 미리 신청인의 의견을 듣도록 하므로, 제 견해로는 그 단계에서 조건에 이의를 남겨 두는 것이 중요합니다.

처분서 이유가 한 줄이어도 소송에서는 구체화됩니다

불허가 통지서의 이유가 짧다고 해서 행정청이 소송에서 아무 말도 못 하는 것은 아닙니다. 대법원 2019두60776 판결은 처분서에 불확정개념의 허가기준을 충족하지 못한다는 취지만 간략히 적었다면 행정청은 소송에서 근거와 자료를 제시해 처분사유를 구체화해야 하고, 신청인도 그 구체적인 판단에 재량권 일탈·남용이 있음을 밝히기 위해 추가로 주장하고 자료를 내야 한다고 했습니다(대법원 2018두49796 판결 참조). 그 사건에서 군수가 처분 때는 운영지침 저촉만 적었다가 소송에서 산림훼손, 경관 저해, 운전자 눈부심을 주장한 것은 새로운 사유의 추가가 아니라 당초 사유를 구체적으로 설명한 것에 불과하다고 보았습니다.

광주고등법원 2018누5825 판결도 처분 때 '도로 인접'을 적은 시가 항소심에서 운영지침의 100미터 기준을 근거로 덧붙인 것을 처분사유 추가로 보지 않았습니다. 다만 그 사건에서는 국토계획법령과 국토교통부 지침에 도로 이격거리를 일반적으로 제한할 근거가 없다며 시 지침을 처분 근거로 쓸 수 없다고 했는데, 이듬해 나온 대법원 2019두60776 판결은 지침을 행정규칙으로 보고 결국 별표 기준 충족 여부로 판단하라는 방향을 제시했습니다. 반면 대구고등법원 2020누2661 판결은 처분사유가 아니었던 빛 반사 주장을 받아들이지 않았습니다. 실무적으로는 통지서의 사유를 출발점으로 삼되, 소송에서 구체화될 경관·재해·교통 쟁점까지 미리 반박 자료를 준비해야 합니다.

도시계획위원회 부결과 평가 협의 완료는 각각 어떤 의미인가

소규모 환경영향평가나 재해영향평가 협의가 끝났다고 허가가 보장되지는 않습니다. 대법원 2025두33935 판결은 군계획위원회가 평가 결과에 구속되지 않으므로 다르게 판단해도 위법이 아니고, 평가 협의 완료든 위원회 부결이든 모두 허가 여부를 판단할 때 고려할 여러 사정 가운데 하나라고 했습니다. 거꾸로 보면 위원회가 부결했다는 사실만으로 처분이 적법해지는 것도 아닙니다.

심의 절차를 아예 빠뜨리면 그것만으로 불허가가 취소되기도 합니다. 전주지방법원 2020구합180 판결 사건에서 도 행정심판위원회는 첫 불허가를 근거가 명확하지 않고 필수적인 도시계획위원회 심의를 거치지 않았다는 이유로 취소했습니다. 다만 절차 하자로 이긴 경우 행정청은 절차를 갖춰 다시 판단하게 되므로, 내용에서도 이길 준비가 되어 있어야 합니다. 제 견해로는 위원회 회의록과 위원별 의견을 정보공개청구 등으로 확보해 두는 것이 좋습니다. 구체적 근거 없이 추상적 의견만 적힌 회의록은 재량권 일탈을 주장하는 재료가 됩니다.

행정심판에서 이기고도 다시 불허가를 받는 이유

재결로 불허가가 취소되어도 곧바로 허가가 나오는 것은 아닙니다. 전주지방법원 2020구합180 판결 사건의 군수는 재결 뒤 같은 내용으로 다시 낸 신청을, 이번에는 도시계획위원회 심의를 거쳐 비탈면 유지관리와 비상대피 곤란을 이유로 다시 불허가했습니다. 법원은 재결의 기속력은 재결 주문과 그 전제가 된 요건사실의 인정·판단에만 미친다는 대법원 1998. 2. 27. 선고 96누13972 판결을 들어, 새 신청에 대한 처분은 별개의 처분이라 재결 기속력 위반은 아니라고 보았습니다. 결국 내용 판단에서 이겨서 취소되었습니다.

창원지방법원 2019구합54113 판결 사건도 반려처분이 행정심판에서 취소된 뒤 재신청에 대해 다시 불허가가 나왔고, 이번에는 소송에서 유지되었습니다. 전주지방법원 2024구합1341 판결 사건은 행정심판위원회가 개발행위허가가 의제되지 않는 범위에서만 일부 인용하자 신청인이 그 재결을 다투어 취소 판결을 받았고, 다시 진행된 행정심판에서는 청구가 기각되었습니다. 제 견해로는 행정심판을 고를 때 절차 하자만으로 이기는 재결은 시간을 벌 뿐이라는 점을 감안하고, 처음부터 경관·재해 쟁점의 실체를 함께 다투는 편이 낫습니다.

이 경우는 소송보다 사업계획 보완이 먼저입니다

모든 불허가를 소송으로 가져갈 일은 아닙니다. 신청지가 산 정상부나 능선이라 진입도로를 길게 내야 하거나, 경사도 20도 이상 구간이 절반을 넘고 절토가 수천 세제곱미터에 이르거나, 조례 이격거리 안에 있으면서 예외조항에 해당하지 않는다면 판결의 흐름상 소송으로 결론을 바꾸기 어렵습니다(2025두33935, 2020구합53475, 2019구합22394). 이때는 배치를 바꿔 이격거리 밖으로 옮기거나, 면적을 줄여 절토량을 낮추거나, 지붕형으로 바꾸는 등 사업계획을 고쳐 다시 신청하는 편이 현실적입니다.

조례의 예외 경로도 살펴볼 만합니다. 전주지방법원 2024구합1341 판결에 인용된 시 조례는 그 시에 5년 이상 주민등록을 두고 5년 이상 소유한 토지에 직접 태양광을 설치하는 경우 해당 세대 80퍼센트 이상의 동의가 있으면 개발행위허가를 허용할 수 있다고 정하고 있었습니다. 다른 지역의 조례에는 이런 예외가 없거나 요건이 다를 수 있으므로, 이 숫자를 그대로 일반화해서는 안 됩니다. 다만 외지 사업자 명의로는 막히는 땅이 실제 거주·소유자 명의의 소규모 사업으로는 열리는 경우가 있다는 점은 사업 구조를 짤 때 확인해 둘 만합니다.

반대로 경사가 완만하고 주변이 이미 개발된 곳인데 통지서의 사유가 추상적이고, 비슷하거나 더 불리한 조건의 인근 신청이 허가된 기록이 있다면 다퉈 볼 만합니다. 이 판단을 하려면 통지서, 신청서와 계획서, 위원회 회의록, 인근 허가 내역, 경사도 분석표를 함께 놓고 보아야 합니다.

판결에 남은, 하면 안 되는 대응

• "옆 땅은 됐는데"만 반복하는 것 — 입지와 규모가 다르면 평등원칙 위반이 아닙니다(2025두33935, 2020구합53475). 비교 대상의 경사도·면적·절토량을 숫자로 대조해야 합니다.

• 평가 협의 완료를 허가 보장으로 믿는 것 — 위원회는 평가 결과에 구속되지 않습니다(2025두33935).

• 피해방지계획을 서류로만 내는 것 — 대법원은 대책이 실제로 피해를 막을 수 있을지 불확실하고 한 번 훼손된 환경은 회복이 어렵다는 점도 고려해야 한다고 했습니다(2025두33935). 옹벽을 빼면 대체 재해방지책을 함께 내야 합니다.

• 심의조건이 붙은 허가를 그냥 받아 두는 것 — 나중에 그 조건이 태양광 불허가의 근거가 됩니다(2024구합205612).

• 조례 수치를 다른 지역 기준으로 짐작하는 것 — 이격거리와 예외는 지역마다, 시기마다 다릅니다.

• 이의신청이나 재신청을 하다 제소기간을 놓치는 것 — 재신청에 대한 불허가는 새 처분이지만, 처음 불허가에 대한 90일은 그대로 흐릅니다. 이의신청을 했다면 결과 통지일부터 90일을 계산합니다(행정기본법 제36조 제4항).

자주 묻는 질문

태양광 개발행위 불허가, 행정심판과 행정소송 중 무엇을 먼저 해야 하나요?

둘 중 하나를 고르거나 순서대로 할 수 있습니다. 개발행위 불허가는 행정심판을 거치지 않고 바로 취소소송을 낼 수 있습니다(행정소송법 제18조 제1항). 행정심판은 비용과 시간이 적게 들지만 재결로 이겨도 다른 이유로 다시 불허가가 나오는 경우가 있어, 쟁점이 경관·재해의 실체라면 처음부터 소송을 검토하는 편이 낫습니다.

개발행위 불허가 취소소송은 언제까지 내야 하나요?

불허가가 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있은 날부터 1년 안입니다(행정소송법 제20조). 행정심판을 거쳤다면 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일이고, 이의신청을 했다면 결과를 통지받은 날부터 90일입니다(행정기본법 제36조 제4항). 90일은 불변기간이라 넘기면 각하됩니다.

근처에 태양광이 이미 있는데 우리 땅만 불허가하면 평등원칙 위반 아닌가요?

조건이 같다면 그렇습니다. 광주지방법원 2022구합12494 판결과 대구지방법원 2017구합24884 판결은 더 불리하거나 비슷한 인근 신청을 허가한 점을 들어 처분을 취소했습니다. 그러나 대법원 2025두33935 판결은 산지 하부의 기존 시설과 정상부의 신청은 입지와 규모가 달라 평등원칙 위반이 아니라고 했고, 이미 허가가 몰린 곳에서는 누적 영향 때문에 오히려 거부가 정당화되기도 합니다(창원지방법원 2019구합54113 판결).

조례 이격거리 안에 있으면 허가받을 방법이 전혀 없나요?

예외조항에 해당하면 가능성이 있습니다. 여러 조례가 건축물 지붕 설치나 일정 기간 거주·소유한 주민의 직접 설치 같은 경우를 예외로 두고 있고, 대구지방법원 2019구합554 판결은 지붕 태양광 예외를 배제한 불허가를 취소했습니다. 예외의 내용과 요건은 지방자치단체마다 다르므로 해당 조례를 직접 확인해야 합니다.

소규모 환경영향평가 협의가 끝났는데 불허가할 수 있나요?

할 수 있습니다. 대법원 2025두33935 판결은 도시계획위원회가 소규모 환경영향평가나 재해영향평가 결과에 구속되지 않고, 협의 완료는 고려할 사정 가운데 하나일 뿐이라고 했습니다. 다만 평가 과정에서 확인된 안정성 자료는 행정청 판단의 사실오인을 다툴 때 핵심 증거가 됩니다.

불허가 사유가 한 줄인데 소송에서 다른 이유를 대도 되나요?

처음 적은 사실을 구체화하는 범위라면 됩니다. 대법원 2019두60776 판결은 운영지침 저촉만 적었던 처분에 대해 소송에서 산림훼손·경관 저해·눈부심을 주장한 것을 당초 사유의 구체화로 보았습니다. 반면 기본적 사실관계가 다른 새로운 사유는 추가할 수 없으므로, 통지서의 사실과 소송상 주장이 같은 사실에 터 잡았는지를 따져야 합니다.

임야에 농업용 창고를 짓겠다는 개발행위허가도 같은 기준인가요?

같은 별표 1의2 기준이 적용됩니다. 창원지방법원 2020구합53475 판결은 경사도 20도 이상이 절반을 넘고 절토가 5,195세제곱미터에 이르는 보전관리지역 임야의 창고 불허가를 유지했고, 그 자리에 지어야 할 필요성도 따졌습니다. 반면 광주지방법원 2022구합12494 판결은 완충지역과 배수계획을 갖춘 야적장·사무소 불허가를 취소했습니다.

도시계획위원회 심의 전에 신청인이 할 수 있는 일이 있나요?

있습니다. 심의 전에 보완 요청이 오면 그때가 사실상 의견을 낼 수 있는 자리입니다. 대전지방법원 2024구합205612 판결 사건처럼 위원회가 조건을 붙이겠다는 의견을 미리 알려 오기도 하고, 국토계획법 시행령 제54조 제2항은 허가에 조건을 붙이려면 신청인의 의견을 먼저 듣도록 합니다. 경사도·배수·차폐 계획을 이 단계에서 보완해 두면 불허가를 피하거나, 나중에 소송에서 조건으로 해소할 수 있었다는 주장의 근거가 됩니다.

행정심판에서 이겼는데 군청이 다른 이유로 또 불허가했어요.

다시 다툴 수 있습니다. 재결의 기속력은 재결이 판단한 사유에만 미쳐서, 새 신청에 대해 다른 사유로 거부하는 것 자체가 곧바로 기속력 위반은 아닙니다(전주지방법원 2020구합180 판결, 대법원 96누13972 판결 참조). 같은 판결은 그 새 불허가를 내용 판단에서 취소했으므로, 두 번째 처분의 사유를 실체에서 반박하는 것이 핵심입니다.

이 글에서 인용한 판결과 법령

• 대법원 2026. 1. 29. 선고 2025두33935 판결 — 개발행위허가 재량·증명책임, 환경 우려 판단 존중, 위원회는 평가 결과에 비구속, 입지 다른 기존 시설과 비교한 평등원칙 부정(원심 부산고등법원 2025. 5. 16. 선고 (창원)2024누10440 판결 파기환송)

• 대법원 2019. 10. 17. 선고 2018두40744 판결 — 태양광 이격거리 조례는 위임 한계 일탈 아님(원심 대구고등법원 2018. 3. 30. 선고 2017누7475 판결 파기환송, 1심 대구지방법원 2017. 10. 18. 선고 2017구합21397 판결)

• 대법원 2020. 8. 27. 선고 2019두60776 판결 — 군 운영지침은 행정규칙, 별표 기준으로 판단, 소송에서 처분사유 구체화 허용(원심 서울고등법원 2019. 11. 18. 선고 (춘천)2018누1416 판결 파기환송)

• 전주지방법원 2020. 11. 12. 선고 2020구합180 판결 — 고속도로 성토비탈면 태양광 불허가 취소, 조건 부가 가능성과 행정청의 근거 제시 책무, 재결 기속력 범위

• 광주지방법원 2018. 9. 13. 선고 2017구합13271 판결 — 도로변 산림 태양광 불허가 취소(항소심 광주고등법원 2019. 5. 30. 선고 2018누5825 판결 항소기각, 운영지침 근거 추가 판단)

• 대구지방법원 2018. 7. 5. 선고 2017구합24884 판결 — 빛 반사 우려를 이유로 한 농지 태양광 불허가 취소, 비례·평등원칙 위반

• 광주지방법원 2023. 8. 24. 선고 2022구합12494 판결 — 임야·밭 야적장과 사무소 불허가 취소, 인근 버섯재배사와 비교한 평등원칙 위반

• 대구지방법원 2020. 2. 12. 선고 2019구합554 판결 — 버섯재배사 지붕 태양광 예외조항 배제 불허가 취소(항소심 대구고등법원 2020. 8. 21. 선고 2020누2661 판결 항소기각)

• 전주지방법원 2026. 5. 21. 선고 2024구합1341 판결 — 계획관리지역 농지 태양광 불허가 유지, 대체 수단 강구 의무 부정(선행 재결취소 전주지방법원 2024구합1334 판결은 판결문에 기재된 경과)

• 창원지방법원 2020. 5. 7. 선고 2019구합54113 판결 — 특산물 특구 인접 태양광 불허가 유지, 누적 영향과 난개발(항소심 부산고등법원 2020. 11. 4. 선고 (창원)2020누10978 판결 항소기각)

• 창원지방법원 2021. 9. 30. 선고 2020구합53475 판결 — 급경사 임야 농업용 창고 건축불허가 유지

• 대구지방법원 2020. 1. 8. 선고 2019구합22394 판결 — 시 조례 이격거리 유효, 과원 태양광 불허가 유지

• 대전지방법원 2025. 10. 29. 선고 2024구합205612 판결 — 지붕 태양광 금지 심의조건에 따른 전기사업허가 불허가 유지(항소심 대전고등법원 2026. 4. 14. 선고 2025누543 판결 항소기각)

• 대법원 2016. 7. 29. 선고 2014두3532 판결, 대법원 2017. 6. 19. 선고 2016두30866 판결, 대법원 2018. 12. 27. 선고 2018두49796 판결, 대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결, 대법원 2019. 12. 24. 선고 2019두45579 판결, 대법원 1998. 2. 27. 선고 96누13972 판결 — 재량 심사기준·증명책임·처분사유 구체화·재결 기속력(위 판결들에서 인용)

• 법령 — 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제57조, 제58조, 제59조 / 같은 법 시행령 제54조, 제56조, 별표 1의2(개발행위허가기준) / 행정기본법 제36조 / 행정심판법 제27조, 제49조 / 행정소송법 제18조, 제20조, 제23조, 제30조 / 전기사업법 제7조의3

법무법인 도모는 이 사건을 이렇게 진행합니다

첫 상담에서 확인하는 것

첫 상담에서는 불허가 통지서를 받은 날부터 확인합니다. 이의신청이나 행정심판을 이미 했는지, 그 결과를 언제 받았는지에 따라 소송 기한이 달라지기 때문입니다. 다음으로 통지서에 적힌 사유를 경관, 재해, 환경, 농지 보전, 이격거리 조례, 심의조건으로 나누고, 각각이 사실의 문제인지 법령 해석의 문제인지를 가립니다. 이어서 신청서에 붙인 계획서와 경사도 분석표, 표고와 절토량, 배수계획, 소규모 환경영향평가와 재해영향평가 협의 결과를 봅니다. 용도지역이 계획관리지역인지 보전관리지역이나 농림지역인지, 산 정상부인지 도로변인지도 지적도와 위성사진으로 확인합니다. 그다음 해당 지방자치단체의 도시계획 조례에서 신청 당시 시행 중이던 이격거리 조항과 예외조항을 찾고, 같은 읍·면의 최근 허가와 불허가 내역을 비교 대상으로 정리합니다. 마지막으로 도시계획위원회 회의록과 위원별 의견, 이미 받은 다른 허가의 조건란에 태양광을 막는 조건이 있는지를 확인합니다. 의뢰인께는 통지서, 신청서 일체, 발전사업허가증, 평가 협의 서류, 현장 사진, 인근 허가지의 위치 정보를 요청드립니다.

김강희 변호사의 대응 방식

김강희 변호사는 불허가 사유마다 반박할 숫자를 먼저 만듭니다. 경관 사유에는 조망점별 사진과 차폐 계획을, 재해 사유에는 사면 안정성 검토와 배수 계산을, 평등원칙에는 인근 허가지의 경사도·면적·절토량 대조표를 준비합니다. 행정청이 통지서의 짧은 사유를 소송에서 구체화할 것을 전제로, 경관·재해·교통 쟁점까지 미리 반박 자료를 갖춥니다. 조건을 붙이면 해소될 우려라면 구체적인 조건안을 함께 내 전부 거부가 지나치다는 점을 보여 줍니다. 조례 이격거리가 쟁점이면 조례의 효력 자체보다 예외조항 해당 여부와 거리 산정 방식을 먼저 따집니다. 행정심판과 소송 중 무엇으로 갈지는 쟁점이 절차인지 실체인지, 사업 일정이 어디까지 버틸 수 있는지를 보고 정하고, 판결로 이기기 어려운 입지라면 배치 변경이나 면적 축소로 재신청하는 길을 함께 검토합니다. 재처분 단계에서는 판결 취지에 맞게 처분이 나오는지 끝까지 확인합니다. 소송이 길어지는 동안 발전사업허가의 사업준비기간이나 부지 임대차·매매 계약의 기한이 먼저 끝나지 않도록 사업 일정표도 함께 관리하며, 필요하면 기간 연장이나 계약 조건 조정까지 같이 검토합니다.

함께할 때 결과가 달라지는 이유

개발행위 불허가 사건은 법리보다 현장 사실을 얼마나 객관적인 자료로 바꾸느냐에서 결론이 납니다. 판결에서 보듯 근거 없는 우려로 거부한 처분은 취소되었지만, 산 정상부와 급경사지의 처분은 평가 협의를 마쳤어도 유지되었고, 입지가 다른 기존 시설을 내세운 평등원칙 주장은 받아들여지지 않았습니다. 같은 태양광이라도 어떤 숫자를 어떤 순서로 보여 주느냐에 따라 법원이 보는 그림이 달라집니다. 법무법인 도모는 토지·건축 분쟁과 행정소송을 함께 다루면서 통지서 단계부터 재처분까지 같은 기준으로 사건을 이어 갑니다. 다툴 실익이 적은 입지라면 그 점을 먼저 솔직하게 말씀드리고, 사업계획을 고쳐 다시 신청하는 편이 낫다면 그 길을 함께 찾겠습니다.

법무법인 도모가 함께하겠습니다

태양광이나 창고를 위한 개발행위허가가 불허되었다면, 그 처분은 행정청의 넓은 재량 안에 있으면서도 근거 없는 우려와 차별까지 보호받지는 못합니다. 지형과 입지를 숫자로 보여 주고, 조건으로 해소할 수 있는 우려임을 증명하고, 조례의 거리와 예외를 정확히 짚는 것이 처분을 바꾸는 길입니다.

불허가 통지서를 받으셨거나 도시계획위원회 심의를 앞두고 계시다면, 90일의 기한이 흐르기 전에 법무법인 도모로 문의해 주십시오. 통지서와 신청 서류를 함께 검토해 소송으로 다툴 사건인지, 사업계획을 보완해 다시 신청할 사건인지부터 판단해 드리겠습니다.

수원·경기 남부에서 상담이 필요하시다면

법무법인 도모는 수원 광교에 사무소를 둔 로펌입니다. 수원지방법원·수원지방검찰청과 가까운 광교중앙로에 자리하고 있으며, 수원·용인·화성·성남·오산·평택 등 경기 남부 전역의 임대차·명도·분양·재개발 등 부동산 분쟁을 맡고 있습니다. 부동산분쟁연구소를 운영하며 보전처분부터 본안 소송, 집행까지 한 흐름으로 진행합니다. 대표변호사를 포함한 8인의 변호사가 사건을 직접 담당합니다.

수원지방법원에 소송을 제기하시거나 소장을 받으셨다면 첫 서면이 사건의 틀을 정합니다. 자료를 정리해 오시면 첫 상담에서 사건의 방향과 다음 단계를 함께 짚어 드립니다. 수원 법무법인 도모로 문의해 주시기 바랍니다.