수용된 땅이 사업에 쓰이지 않고 남에게 팔렸다면 — 환매권 통지 누락 손해배상이 인정된 판결과 부정된 판결

도로를 낸다며 시청에 땅을 넘겼는데 십수 년이 지나 보니 그 자리에 도로는 없고, 땅은 다른 공기업이나 개발사업 쪽으로 넘어가 있더라는 상담을 받습니다. 원소유자에게는 아무 연락이 없었고, 등기부를 떼어 보고서야 사정을 알게 된 경우가 대부분입니다. 결론부터 말씀드리면, 협의취득이나 수용으로 가져간 토지가 그 사업에 필요 없게 되었는데도 사업시행자가 환매권이 생겼다는 사실을 알리지 않아 원소유자가 환매 기간을 넘겼다면, 사업시행자는 환매권 상실 당시의 시가와 환매가격의 차액을 배상해야 합니다. 다만 실무에서 결론은 세 군데에서 갈립니다. 토지가 언제 '필요 없게 되었는지', 새 사업으로 넘어간 것이 법이 허용한 공익사업의 변환인지, 그리고 국가·지방자치단체를 상대로 한 배상청구의 5년 시효가 지났는지입니다. 아래에서는 배상이 인정된 판결과 부정된 판결을 짝지어, 환매권 행사와 손해배상 가운데 무엇을 고를지, 손해액은 어떻게 계산되는지까지 차례로 짚어 보겠습니다.

핵심만 먼저 정리하면

1. 통지를 안 한 것이 왜 배상 사유가 되나요? — 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 토지보상법) 제92조 제1항의 통지는 선언적 규정이 아니라 사업시행자의 법적 의무이고, 이를 어겨 환매 기간이 지나가게 했다면 불법행위가 됩니다(대법원 2000. 11. 14. 선고 99다45864 판결).

2. 얼마를 받을 수 있나요? — 환매권 상실 당시 감정평가액에서 받은 보상금을 뺀 돈이 기본이고, 감정평가액이 '보상금×인근 지가변동률'을 넘으면 '보상금×지가상승률'이 손해가 됩니다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2015다238963 판결). 광주지방법원 2019. 12. 12. 선고 2019나50655 판결은 감정평가액 2억 1,412만여 원에서 보상금 1억 9,304만여 원을 뺀 2,107만여 원을 배상하게 했습니다.

3. 언제 청구가 막히나요? — 새 사업이 법이 정한 공익사업의 변환에 해당하면 환매권 자체가 생기지 않고(서울고등법원 2019. 8. 23. 선고 2017나2076754 판결), 국가·지방자치단체를 상대로 한 배상청구는 환매권 상실일부터 5년이 지나면 시효로 소멸합니다(지방재정법 제82조 제2항, 대전고등법원 2023. 5. 31. 선고 2022나14729 판결).

환매권이란 무엇이고, 사업시행자는 무엇을 알려야 하나

환매권이란, 토지보상법 제91조 제1항에 따라 공익사업의 폐지·변경 등으로 협의취득하거나 수용한 토지가 필요 없게 되었을 때 취득 당시 소유자나 그 포괄승계인이 받은 보상금 상당액을 지급하고 그 토지를 되사올 수 있는 권리를 말합니다. 강제수용만이 아니라 '공공용지의 협의취득'으로 넘긴 땅에도 똑같이 적용됩니다. 아래 사건들 상당수도 수용이 아니라 협의취득된 땅이었습니다. 현행 조문이 정한 행사기간은 다음과 같습니다.

• 사업이 폐지·변경되어 필요 없게 된 경우: 폐지·변경된 날 또는 제24조에 따른 폐지·변경 고시일부터 10년 이내

• 그 밖의 사유로 필요 없게 된 경우: 사업완료일부터 10년 이내

• 취득일부터 5년 안에 토지 전부를 사업에 쓰지 않은 경우(제91조 제2항): 취득일부터 6년 이내

• 사업시행자의 통지를 받았거나 공고가 있었던 경우(제92조 제2항): 통지받은 날 또는 공고한 날부터 6개월이 지나면 행사 불가

이 기준은 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 바뀐 것입니다. 그 전에는 '취득일부터 10년 이내에' 필요 없게 된 경우에만 환매권이 생기고, 필요 없게 된 때부터 1년 또는 취득일부터 10년 안에 행사해야 했습니다. 헌법재판소는 2020. 11. 26. 2019헌바131 결정에서 이 '취득일부터 10년 이내에' 부분이 재산권을 침해한다며 헌법불합치와 적용중지를 선언했고, 그 이유에서 환매권이 생기지 않으면 통지의무도 생기지 않아 손해배상조차 받지 못하게 된다는 점을 짚었습니다. 이 결정의 계기가 된 사건도 시가 2005~2006년 해양관광도로를 내려고 협의취득한 땅을 다른 개발계획과 겹친다는 이유로 미루다가 2017년에야 사업 부지에서 빼는 고시를 한 경우였습니다. 취득 뒤 10년이 지나 필요 없어진 땅은 환매도, 배상도 안 된다는 결과가 헌법에 맞지 않는다고 본 것입니다. 개정법 부칙 제3조는 개정 규정을 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우에도 적용하도록 했습니다.

다만 이미 사라진 환매권이 개정법으로 되살아나지는 않습니다. 대전고등법원 2022나14729 판결은 2011년에 행사기간이 지나 상실된 환매권을 두고 원소유자가 개정법에 따르면 상실일이 2022년이라고 주장하자, 부칙 제3조를 그렇게 읽을 근거가 없다고 보았습니다. 아래 판결들이 대개 '취득일부터 10년'으로 상실일을 정한 것도 개정 전 사건이기 때문입니다. 반대로 지금 문제 되는 사건이라면 필요 없게 된 날부터 10년이 기준이 되므로, 취득이 오래되었다는 이유만으로 포기할 일은 아닙니다.

통지의무는 제92조 제1항이 정합니다. 환매할 토지가 생기면 사업시행자는 지체 없이 환매권자에게 알려야 하고, 과실 없이 환매권자를 알 수 없을 때에만 공고로 갈음할 수 있습니다. 공고는 전국 일간신문에 내거나 토지 소재지 시·군·구 게시판에 7일 이상 게시하는 방법으로 합니다(같은 법 시행령 제50조).

'필요 없게 된 때'는 고시 문구가 아니라 땅의 실제 쓰임으로 판단합니다

환매 사건의 첫 쟁점은 토지가 언제 필요 없게 되었느냐이고, 법원은 사업시행자의 의사나 고시 문구보다 그 땅이 당초 사업에 실제로 쓰일 필요가 사라졌는지를 봅니다. '당해 사업'은 협의취득이나 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업을 말하고, 필요 없게 되었는지는 사업의 목적과 내용, 취득 경위와 범위, 토지와 사업의 관계, 용도를 종합해 객관적으로 판단한다는 것이 대법원 2010. 5. 13. 선고 2010다12043, 12050 판결의 법리입니다. 헌법재판소도 2023. 8. 31. 2020헌바178 결정에서 '필요 없게 된 경우'라는 문언이 명확성원칙에 어긋나지 않는다고 보았습니다.

광주지방법원 2019나50655 판결의 광역시는 도시계획도로 한 구간을 내려고 2003. 2. 토지를 협의취득했지만, 그 뒤 들어선 아파트 단지들이 그 방향으로 진출입로를 내지 않고 다른 연결도로가 생기면서 도로를 낼 이유가 사라졌습니다. 시는 사업을 '보류'했을 뿐이고 고속도로 확장 부지에 편입될 수도 있다고 다퉜지만, 법원은 별개 사업이라며 받아들이지 않았습니다. 사업이 폐지·변경되었다면 다른 공익사업에 필요하더라도 원소유자에게 일단 돌려주었다가 다시 취득하는 것이 원칙이라는 대법원 1992. 4. 28. 선고 91다29927 판결도 인용했습니다.

대구지방법원 2019. 4. 25. 선고 2018가합205876 판결에서는 국가가 군 부대 진입도로를 내려고 2003년에 땅을 취득했는데, 도로가 계획보다 좁게 2007. 6. 30. 완공되면서 양옆 부지가 남았습니다. 국가는 2014. 1. 일부 원소유자에게 환매 예정 통보를 한 때 비로소 필요 없게 되었다고 주장했지만, 법원은 완공 무렵 또는 늦어도 '부대 현대화사업과 연계해 검토 중'이라는 민원회신을 보낸 2009. 10. 21.경 환매권이 생겼다고 보았습니다. 통보 시점을 기준으로 삼으면 사업시행자가 10년이 지난 뒤에야 통지해 원소유자가 행사도 배상도 못 하게 되는 불합리가 생긴다는 이유였습니다. 수원지방법원 안양지원 2018. 10. 11. 선고 2017가단123124 판결도 국가가 시설 이전사업의 실시계획을 변경해 토지 세목에서 뺀 2006. 9. 25.을 필요 없게 된 때로 보았습니다.

사업이 공식적으로 폐지되지 않았더라도 땅을 쓰지 않고 묵혀 두었다면 제91조 제2항이 길을 엽니다. 취득일(변환이 있었다면 변경 고시일)부터 5년 안에 토지 전부를 사업에 쓰지 않으면 필요 없게 된 경우처럼 환매를 허용하는 것이 이 조항의 취지입니다(대법원 1992. 12. 8. 선고 92다18306 판결). 서울중앙지방법원 2021가합597118 판결의 사업시행자는 사업이 폐기된 것이 아니라 연기되었을 뿐이라고 주장했지만, 법원은 이용되지 않은 채 방치된 것은 마찬가지라며 받아들이지 않았습니다.

반대 방향의 판단도 있습니다. 서울고등법원 2017나2076754 판결은 구청이 도로로 쓰던 땅이 재개발 정비구역에 들어가 2008. 6. 30. 사업시행인가가 났어도, 실제로 도로로 쓰이는 동안은 필요가 사라지지 않았고 관리처분계획인가가 난 2010. 4. 23.경에야 필요 없게 되었다고 보았습니다. 도로 같은 공공용물이 공중의 사용에 제공되는 동안은 다른 사업의 실시계획 승인만으로 환매권이 생기지 않는다는 대법원 2014. 9. 4. 선고 2014다204970 판결, 2013. 1. 16. 선고 2012다71035 판결을 따른 것입니다. 이 2년의 차이가 뒤에서 보듯 결론을 뒤집었습니다. 제 견해로는 원소유자 쪽에서 완공, 실시계획 변경, 다른 사업 승인, 분할이나 소유권 이전 같은 후보 시점을 모두 잡아 두고 시점마다 행사기간과 변환 특례를 따져 보아야 합니다.

통지 없이 넘어간 땅 — 손해배상이 인정된 판결

사업에 쓰지 않은 땅을 다른 기관에 넘기거나 전혀 다른 사업에 내준 사건에서 법원은 대체로 통지의무 위반 책임을 인정했습니다. 춘천지방법원 강릉지원 2020. 4. 14. 선고 2019가합30337 판결의 시는 하수종말처리장 사업을 위해 2005. 12. 땅을 협의취득하고 보상금 7,808만여 원을 지급했습니다. 그런데 2010. 3. 19. 그 일대에 가스 공기업의 생산기지를 짓는 일반산업단지 계획이 승인되었고, 시는 2011. 3. 그 공기업에 땅을 넘겼습니다. 법원은 두 사업의 목적·시행자·규모·근거 법률이 모두 다르다며 하수처리장 사업은 폐지되었다고 보았고, 통지가 없어 취득일부터 10년이 지난 2015. 12. 23. 환매권이 소멸했다며 1억 2,806만여 원의 배상을 명했습니다(청구액 2억 419만여 원 중 일부).

대전지방법원 2021. 4. 8. 선고 2019가단114673 판결도 비슷합니다. 구청이 하천 수해상습지 개선사업을 위해 2005. 5. 협의취득하고 그해 사업을 마쳤는데, 2008. 8. 연구개발특구 개발사업 실시계획이 승인되었고, 구청은 이듬해 토지를 분할한 뒤 그 사업시행자인 공사에 무상으로 넘겼으며, 땅은 공장용지와 공원용지가 되었습니다. 법원은 1억 4,418만여 원(감정평가액 2억 3,380만여 원에서 보상금 8,962만여 원을 뺀 돈)을 배상하라고 했고, 이 결론은 항소심(대전지방법원 2021나109385)과 대법원 2022다255034 심리불속행기각으로 확정되었습니다.

대구지방법원 2018가합205876 판결은 원고 7명의 청구를 일부 받아들였고 항소가 기각되었습니다(대구고등법원 2019나22563). 이 사건에서 국가는 같은 도로 옆 땅의 원소유자 일부에게만 환매 예정 통보를 하고 원고들에게는 아무 연락을 하지 않았습니다. 원소유자 여럿 가운데 일부에게만 알린 것은 나머지 사람에 대한 의무를 이행한 것이 아니라는 점이 그대로 드러난 사건입니다. 제주지방법원 2020. 2. 6. 선고 2019가합12981 판결도 도시개발사업을 위해 협의취득한 농지에 대해 원고들에게 각 9,121만여 원을 배상하라고 했습니다. 광주지방법원 2019나50655 판결은 1심(2018가단518214)의 인용 결론을 유지했습니다.

이 판결들에서 사업시행자가 공통으로 낸 항변은 '원소유자도 사업이 멈춘 것을 알 수 있었으니 통지를 안 한 것과 손해 사이에 인과관계가 없다'는 것이었습니다. 광주지방법원 2019나50655 판결은 이를 배척하면서, 사업시행자는 원소유자가 스스로 알 것이라 기대하며 통지의무를 게을리해서는 안 된다고 했습니다.

같은 구조인데 배상이 부정된 판결 — 변환과 시효가 갈랐습니다

통지가 없었다는 사실은 같아도, 새 사업이 변환 특례에 해당하거나 시효가 지나면 배상은 인정되지 않습니다. 가장 극적인 예가 서울북부지방법원 2017. 11. 30. 선고 2017가합23503 판결과 그 항소심입니다. 1심은 재개발 정비구역에 편입된 구청 도로 부지에 대해 3억 1,429만여 원의 배상을 명했지만, 서울고등법원 2017나2076754 판결은 1심을 취소하고 청구를 기각했습니다. 재개발조합은 '지방자치단체가 지정한 자'이고 정비사업은 임대·양도 목적의 주택 건설·택지 조성 사업(토지보상법 제4조 제5호)이므로 도로사업에서 정비사업으로 공익사업이 변환되었다는 것입니다.

여기서 필요 없게 된 시점이 결정적이었습니다. 제4조 제5호 사업을 변환 대상에 넣은 개정법은 2010. 4. 5. 개정된 것이고, 개정 전후 어느 법을 적용할지는 환매권 행사 요건을 갖춘 시점으로 정한다는 것이 대법원 2019. 4. 25. 선고 2018다281883 판결입니다. 필요 없게 된 날을 1심이 본 사업시행인가일(2008. 6. 30.)로 잡으면 개정 전 법이, 항소심이 본 관리처분계획인가일(2010. 4. 23.) 무렵으로 잡으면 개정법이 적용되는 구조였습니다. 항소심은 뒤의 시점을 택해 환매권이 아예 생기지 않았다고 판단했습니다.

시효로 막힌 판결도 짝을 이룹니다. 서울고등법원 2017. 10. 25. 선고 2016나2082820 판결은 도(道)가 도로사업에 쓰지 않은 땅에 대해 배상을 명한 1심(서울남부지방법원 2016가합105566)을 취소하고 청구를 모두 기각했고, 대법원 2017다280029 심리불속행기각으로 확정되었습니다. 대전고등법원 2022나14729 판결은 2억 5,375만여 원을 청구한 원소유자의 항소를 기각했고(1심 대전지방법원 천안지원 2022가합101376), 인천지방법원 2024. 9. 24. 선고 2022나78015 판결도 사업시행자의 통지의무 위반은 인정하면서 시효 완성을 이유로 배상 청구를 기각했습니다. 시효의 구체적인 계산은 뒤에서 따로 다룹니다.

공익사업의 변환 특례는 어디까지 환매권을 막을까

변환 특례는 사업시행자가 내세우는 가장 강한 항변이지만, 요건이 좁아 실제로 통과하지 못하는 경우가 많습니다. 토지보상법 제91조 제6항은 국가, 지방자치단체 또는 대통령령으로 정한 공공기관(시행령 제49조 제1항에 따라 공공기관의 운영에 관한 법률 제5조 제4항 제1호의 공공기관)이 사업인정을 받아 취득한 토지의 사업이 제4조 제1호부터 제5호까지의 다른 공익사업으로 바뀐 경우, 행사기간을 관보에 변경을 고시한 날부터 다시 센다고 정합니다. 사업시행자는 변경 사실을 환매권자에게 통지해야 합니다(시행령 제49조 제2항). 이 조항은 새 사업을 기준으로 다시 환매 요건을 갖추어야 환매권을 행사할 수 있다는 뜻이라는 것이 대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결입니다.

변환이 부정된 사례부터 보겠습니다. 대전지방법원 2019가단114673 판결은 연구개발특구 개발사업이 지금 기준으로는 산업단지 조성 사업이지만, '산업단지 조성'이 제4조 제5호에 들어간 것은 2014. 3. 18. 개정이고 환매권은 그 전인 2008~2009년에 생겼으므로 변환 대상이 아니라고 보았습니다. 춘천지방법원 강릉지원 2019가합30337 판결은 하수처리장 사업이 다른 사업으로 '변경 고시'된 것이 아니라 폐지되었고 소유권까지 넘어갔다며 변환 항변을 물리쳤습니다. 서울중앙지방법원 2022. 6. 24. 선고 2021가합597118 판결은 공공주택지구 지정을 위한 주민 의견청취 공람공고만으로는 사업인정이 의제되지 않아 변환이라 할 수 없다고 했습니다.

변환이 인정되더라도 환매권이 다시 살아나는 경로가 있습니다. 인천지방법원 2022나78015 판결의 땅은 2010. 5. 10. 택지개발예정지구로 지정되어 변환이 일어났지만, 2013. 5. 10. 지구 지정이 취소되면서 그때 환매권이 생겼다고 보았습니다. 서울중앙지방법원 2021가합597118 판결과 수원고등법원 2023. 7. 13. 선고 2022나24526 판결은 도시계획시설 부지가 2010. 5. 26. 공공주택지구에 편입되었다가 2015. 4. 30. 지구 지정 해제로 원래 사업으로 돌아간 경우를 '2차 변환'으로 보고, 그날부터 5년 동안 실제로 쓰지 않았으므로 제91조 제2항의 환매권이 생겼다고 판단했습니다. 수원고등법원 사건의 땅은 시가 하수도 시설 사업을 위해 2009년 보상금 5억 387만여 원을 주고 협의취득한 논이었는데, 공사를 시작한 지 1년이 안 되어 보금자리주택지구 편입으로 공사가 중지되었고, 지구 지정이 해제된 뒤에도 원래 사업에 쓰이지 않았습니다. 원래 사업의 필요가 다시 생겨 돌아간 경우에도 새 사업으로 넘어간 경우와 마찬가지로 변경 고시일부터 다시 따진다는 것이 두 판결의 논리입니다. 수원고등법원은 변환 전 관로를 묻은 정도의 이용은 환매권을 막는 '이용'이 아니고, 변경 고시 이후의 현실적 이용만 따져야 한다고 했습니다.

제 견해로는 변환 항변이 나오면 사업시행자의 자격, 새 사업의 종류, 그 시점에 적용되던 법, 새 사업의 사업인정 여부, 변경 고시와 통지가 있었는지를 하나씩 확인해야 합니다. 하나라도 빠지면 변환은 성립하지 않습니다.

손해액은 상실 당시 감정가에서 보상금을 빼되, 지가상승률로 상한이 걸립니다

배상액은 환매권을 잃은 날의 땅값에서 환매했다면 냈을 돈을 뺀 금액입니다. 다만 그 사이 땅값이 크게 오른 경우를 대비해 계산이 두 갈래로 나뉩니다(대법원 99다45864, 2015다238963 판결).

• 상실 당시 감정평가액이 '받은 보상금×그때까지 사업과 무관한 인근 유사토지의 지가변동률' 이하이면: 감정평가액 − 보상금

• 그보다 많으면: 보상금×지가상승률(지가변동률에서 1을 뺀 비율)

광주지방법원 2019나50655 판결은 감정평가액 2억 1,412만여 원이 보상금에 지가변동률 1.26089를 곱한 2억 4,341만여 원보다 적어 첫째 방식으로 2,107만여 원을 산정했습니다. 대전지방법원 2019가단114673 판결도 상실 당시 감정평가액이 보상금에 지가변동률을 곱한 금액보다 적어, 감정평가액 2억 3,380만여 원에서 보상금 8,962만여 원을 빼는 방식으로 계산했습니다. 땅값이 많이 오른 곳일수록 둘째 방식의 상한이 작동해, 원소유자가 기대한 시세 차익 전부를 받지는 못한다는 점을 미리 알아 둘 필요가 있습니다. 서울중앙지방법원 2021가합597118 판결은 지가변동률이 169.608%로 나오자, 감정평가액이 이를 넘는 토지는 보상금에 69.608%를 곱하고 나머지는 감정평가액에서 보상금을 빼는 식으로 토지마다 달리 계산했습니다. 같은 구조가 환매금액의 증감 기준에도 쓰입니다(시행령 제48조).

감정 단계에서 다툼이 가장 치열합니다. 춘천지방법원 강릉지원 2019가합30337 판결에서는 인근 지가가 292% 내지 417% 오른 지역이 있었는데, 감정인은 그 상승이 새 산업단지 개발 때문이라며 그 지역을 지가변동률 표준지에서 빼고 인근 다른 리(里)의 표준지를 썼고, 법원은 이 감정을 유지했습니다. 지연손해금은 통지를 안 한 날이 아니라 손해가 현실화된 환매권 상실일부터 붙는다는 것이 대구지방법원 2018가합205876 판결의 판단입니다(대법원 2011. 7. 28. 선고 2010다76368 판결 인용). 제 견해로는 비교표준지와 지가변동률 표준지를 어디로 잡느냐가 배상액을 사실상 결정하므로, 감정신청서 단계에서 개발이익 배제 범위를 구체적으로 적어 두어야 합니다.

소송 중이라도 환매권을 먼저 행사해 두어야 합니다 — 책임 70% 제한

사업시행자가 소송에서 '환매권은 없지만 설령 있다면 언제까지 행사할 수 있다'고 주장한다면, 원소유자는 배상만 고집하지 말고 예비적으로라도 환매권을 행사해 두는 편이 안전합니다. 서울중앙지방법원 2021가합597118 판결의 공기업 사업시행자는 행사기간이 끝나기 3개월쯤 전에 준비서면으로 그런 주장을 했고, 기한을 한 달도 남기지 않고는 공람공고로 변환이 일어났다고 주장했습니다. 법원은 서로 모순되는 이 준비서면이 적법한 통지가 아니라며 배상책임을 인정했습니다. 그러나 원소유자들도 소송대리인이 있었고, 환매권은 형성권이라 준비서면 송달만으로도 행사할 수 있었는데 그러지 않았다는 이유로 책임을 70%로 제한했습니다. 원고 5명에게 인정된 돈은 합계 8억 4,383만여 원이었고, 이 판결은 항소기각(서울고등법원 2022나2028476)과 상고기각(대법원 2022다305229)으로 확정되었습니다.

수원고등법원 2022나24526 판결도 같은 구조였습니다. 1심(수원지방법원 안산지원 2022. 10. 20. 선고 2022가합8006 판결)은 원고 패소였지만, 항소심은 2차 변환 뒤 생긴 환매권을 사업시행자인 시가 부인하며 통지하지 않았다고 보고, 손해 2억 8,443만여 원의 70%인 1억 9,910만여 원의 배상을 명했습니다. 이 판결은 대법원 2023다264004 심리불속행기각으로 확정되었습니다.

'통지했다'는 항변이 나오면 — 통지와 공고의 요건

사업시행자가 통지를 했다고 주장하더라도, 법이 요구하는 통지인지는 따로 따져야 합니다. 제92조 제1항은 환매권자에게 직접 통지하는 것이 원칙이고, 공고는 사업시행자가 과실 없이 환매권자를 알 수 없을 때에만 허용합니다. 제 견해로는 보상금을 지급하며 주소와 계좌를 받아 두었던 사업시행자가 게시판 공고만 하고 끝냈다면, 그 공고가 통지를 대신한다고 보기 어렵습니다. 공고를 했더라도 시행령 제50조가 정한 방법(전국 일간신문 또는 시·군·구 게시판 7일 이상)을 지켰는지 확인해야 합니다.

통지의 내용도 정확해야 합니다. 서울중앙지방법원 2021가합597118 판결은 '환매권은 생기지 않았지만 설령 생겼다면 언제까지 행사할 수 있다'는 준비서면을 두고, 환매권을 부정하면서 발생을 알린다는 것은 모순이어서 환매권자가 무엇을 해야 할지 알 수 없으므로 적법한 통지가 아니라고 했습니다. 공익사업이 변환된 경우의 변경 통지도 별도의 의무이고, 환매권자를 알 수 없을 때의 공고는 시·군·구 게시판에 14일 이상 게시하는 방식이어야 합니다(시행령 제49조 제2항·제3항). 반대로 적법한 통지를 받았다면 그날부터 6개월이 지나면 환매권을 행사할 수 없으므로(제92조 제2항), 통지문을 받은 원소유자는 날짜부터 적어 두어야 합니다.

환매권 행사 소송과 손해배상 청구, 무엇을 고를까

행사기간이 남아 있다면 땅을 되찾는 길과 돈으로 받는 길 중 하나를 골라야 하고, 고른 길의 요건을 정확히 지켜야 합니다. 환매권은 형성권이지만, 받은 보상금 상당액을 지급하거나 공탁하는 것이 행사의 전제입니다(수원고등법원 2022나24526 판결이 인용한 대법원 2012. 8. 30. 선고 2011다74109 판결).

대구지방법원 2018가합205876 판결의 경과가 이 차이를 잘 보여 줍니다. 원고들이 먼저 낸 환매 소유권이전등기 소송(대구지방법원 포항지원 2015가단302084, 항소심 대구지방법원 2015나306796)은 환매대금을 공탁하지 않았거나 취득일부터 10년이 지난 뒤 공탁했다는 이유로 기각되어 확정되었습니다. 반면 같은 도로 옆 땅의 다른 원소유자들은 국가의 환매 예정 통보를 받고 1년 안에 행사해 승소했습니다(대구지방법원 포항지원 2015가단302060, 대구지방법원 2015나307034). 앞의 원고들은 결국 통지를 받지 못해 환매권을 잃었다는 손해배상으로 방향을 바꾸어 일부 승소했습니다.

• 환매금액: 원칙은 받은 보상금 상당액이지만, 땅값이 현저히 변동했으면 협의하고, 협의가 안 되면 법원에 금액 증감을 청구할 수 있습니다(제91조 제4항). 헌법재판소 2019헌바131 결정도 이 증감소송이 개발이익의 원소유자 귀속을 막는 장치라고 보았습니다.

• 제3자에게 넘어간 땅: 협의취득·수용 등기가 되어 있으면 환매권으로 제3자에게 대항할 수 있습니다(제91조 제5항).

• 통지를 받은 경우: 그날부터 6개월 안에 행사하지 않으면 끝납니다(제92조 제2항).

제 견해로는 땅의 현재 쓰임과 시가, 증감 청구로 환매대금이 오를 위험, 공탁할 자금 여력을 함께 놓고 판단해야 합니다. 인천지방법원 2022나78015 판결처럼 환매 등기 청구를 주위적으로, 손해배상을 예비적으로 묶어 내도, 기간과 시효를 이미 넘겼다면 둘 다 기각된다는 점도 기억해야 합니다.

국가·지방자치단체 상대 배상은 상실일부터 5년입니다

민법의 3년 단기시효로 배상이 막히는 경우는 드물지만, 국가·지방자치단체를 상대로 한 청구는 환매권 상실일부터 5년이 지나면 끝납니다. 민법 제766조 제1항의 '손해 및 가해자를 안 날'은 불법행위 요건을 현실적이고 구체적으로 인식한 때를 말하고 그 증명책임은 시효를 주장하는 쪽에 있다는 대법원 2008. 4. 24. 선고 2006다30440 판결, 2006. 10. 27. 선고 2005다32913 판결에 따라, 광주지방법원 2019나50655, 춘천지방법원 강릉지원 2019가합30337, 서울고등법원 2016나2082820 판결 모두 3년 시효 항변은 받아들이지 않았습니다.

문제는 지방재정법 제82조 제2항과 국가재정법 제96조 제2항입니다. 지방자치단체나 국가에 대한 금전채권은 5년간 행사하지 않으면 소멸하고, 불법행위 손해배상도 마찬가지라는 것이 인천지방법원 2022나78015 판결이 인용한 대법원 2014. 5. 29. 선고 2014다203090 판결입니다. 시효의 출발점은 통지를 하지 않은 날이 아니라 환매권을 확정적으로 잃은 날입니다. 인천지방법원 2022나78015 판결의 광역시는 환매권이 생긴 2013. 5.을 불법행위일로 보아 그때부터 5년을 세자고 했지만, 법원은 2016년 말까지는 원소유자가 환매권을 행사할 수 있었으므로 손해가 현실화된 상실일부터 센다고 보았습니다(대법원 2022. 1. 14. 선고 2019다282197 판결 인용). 그래도 그 상실일부터 5년이 지난 뒤 소를 냈기 때문에 결론은 기각이었습니다. 서울고등법원 2016나2082820 판결은 2007년 초 환매권을 잃은 원소유자들이 2016. 6. 소를 낸 사건에서, 인근 소유자들이 먼저 소송을 내 배상을 받았다는 사정만으로는 도(道)의 시효 주장이 권리남용이 아니라고 했습니다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다71881 판결 인용).

며칠 차이가 결론을 가른 사례도 있습니다. 수원지방법원 안양지원 2017가단123124 판결의 임야 공유자 중 두 사람 지분은 2002. 10. 24., 다른 한 사람 지분은 2002. 11. 5. 협의취득 등기가 되었습니다. 같은 날인 2017. 11. 6. 소를 냈는데, 앞의 두 사람은 2012. 10. 24. 환매권을 잃어 5년이 지났고, 뒤의 지분은 상실일이 2012. 11. 6.이라 소 제기일이 시효 마지막 날이었습니다. 법원은 뒤 지분 상속인들에게만 손해 5,727만여 원을 상속분대로 지급하라고 했고, 국가가 답변서에서 청구원인 사실을 인정했다고 해서 시효를 원용하지 않겠다는 태도로 볼 수는 없다고 했습니다. 공기업이 사업시행자인 경우라면, 제 견해로는 국가재정법·지방재정법의 5년이 그대로 적용되지는 않으므로 민법 제766조의 기간을 따져야 합니다. 어느 경우든 상실일부터 5년 안에 정리하는 것이 안전합니다.

원소유자가 밟아야 할 순서 — 시한으로 본 대응

환매 사건은 기간 계산에서 시작해 기간 계산으로 끝나므로, 아래 순서대로 날짜를 먼저 확정해야 합니다.

1. 등기부에서 '공공용지의 협의취득' 또는 '수용' 등기원인과 취득일, 지금의 소유자를 확인합니다.

2. 당초 사업의 실시계획·변경·폐지 고시, 준공이나 사업완료 고시, 다른 사업의 지정·해제 고시를 모두 모읍니다. 사업시행자에게 정보공개를 청구하면 토지 이용 현황과 매각 경위도 받을 수 있습니다.

3. 필요 없게 된 날의 후보를 정하고, 그날을 기준으로 현행법과 개정 전 법 중 무엇이 적용되는지, 변환 특례에 걸리는지를 봅니다.

4. 행사기간이 남았으면 환매 의사표시와 함께 보상금 상당액을 공탁하고 소유권이전등기를 청구합니다. 금액이 문제라면 증감 청구를 준비합니다.

5. 기간이 지났으면 상실일을 확정하고, 상대가 국가·지방자치단체라면 그날부터 5년이 되는 날을 계산해 그 전에 손해배상 소를 내고 감정을 신청합니다.

6. 소송 중 사업시행자가 '설령 환매권이 있다면'이라는 주장을 하면 즉시 예비적으로 환매권을 행사합니다.

판결에 남은, 하면 안 되는 대응

패소하거나 배상이 깎인 원소유자들의 공통점은 권리가 없어서가 아니라 순서와 형식을 놓친 데 있었습니다.

• 환매 의사만 밝히고 보상금 상당액을 공탁하지 않는 것: 대구지방법원 포항지원 2015가단302084 사건에서는 원고 일부가 공탁을 하지 않았고 나머지는 취득일부터 10년이 지난 뒤에야 공탁해 환매 청구가 모두 기각되었습니다.

• 사업시행자의 '검토 중'이라는 회신을 믿고 기다리는 것: 대구지방법원 2018가합205876 사건에서 국가는 2009년 '부대 사업과 연계해 검토 중'이라고 회신했고, 원소유자들은 그사이 행사기간을 넘겼습니다.

• 소송 중 사업시행자의 '설령 환매권이 있다면' 주장을 흘려듣는 것: 서울중앙지방법원 2021가합597118, 수원고등법원 2022나24526 판결에서 배상이 30% 깎였습니다.

• 시효를 '안 날부터 3년'으로만 계산하는 것: 국가·지방자치단체 상대는 상실일부터 5년이고, 서울고등법원 2016나2082820 판결은 이 기간을 넘긴 청구를 기각했습니다.

• 개정법이 오래된 환매권을 살려 줄 것이라 기대하는 것: 대전고등법원 2022나14729 판결은 이미 상실된 환매권은 부활하지 않는다고 했습니다.

• 상대가 답변서에서 사실관계를 인정했으니 시효는 문제 삼지 않으리라 믿는 것: 수원지방법원 안양지원 2017가단123124 판결은 그것만으로 시효 원용을 포기한 것이 아니라고 보았습니다.

이 경우는 소송 실익이 크지 않습니다

모든 환매 사건이 소송으로 갈 만한 것은 아니며, 아래에 해당하면 비용 대비 실익을 먼저 따져야 합니다.

• 상실 당시 감정평가액이 받은 보상금과 큰 차이가 없는 경우: 손해가 거의 남지 않고 감정비용과 기간이 더 들 수 있습니다.

• 국가·지방자치단체 상대인데 상실일부터 5년이 이미 지난 경우: 권리남용 재항변이 받아들여진 예는 찾기 어렵습니다.

• 땅이 지금도 도로 등 당초 용도로 쓰이고 있는 경우: 필요가 사라졌다고 보기 어렵습니다.

• 새 사업이 변환 특례 요건을 모두 갖춘 경우, 또는 통지를 받고 6개월이 지난 경우.

자주 묻는 질문

수용이 아니라 협의취득으로 판 땅도 환매권이 있나요?

있습니다. 토지보상법 제91조 제1항은 '협의취득일 또는 수용의 개시일'을 함께 정하고 있어 협의취득한 토지에도 환매권이 생깁니다. 대전지방법원 2019가단114673, 광주지방법원 2019나50655, 춘천지방법원 강릉지원 2019가합30337 판결 모두 협의취득한 땅이었습니다. 다만 토지보상법이 아닌 다른 법률로 취득된 땅은 그 법의 환매 규정을 따로 보아야 합니다. 서울중앙지방법원 2018. 11. 1. 선고 2017나48774 판결은 징발재산정리에 관한 특별조치법상 환매권이 문제 된 사건에서, 그 법이 정한 기간 안에 군사상 필요가 없어졌다는 증거가 없다며 손해배상 청구를 기각했습니다.

시청이 그 땅을 다른 공기업에 팔았으면 환매는 끝난 건가요?

끝난 것이 아닙니다. 춘천지방법원 강릉지원 2019가합30337 판결은 시가 하수처리장 부지를 공기업에 넘긴 사건에서 통지의무 위반 배상을 명했습니다. 행사기간이 남아 있다면 협의취득·수용 등기를 근거로 제3자에게도 대항할 수 있습니다(제91조 제5항).

환매권 통지를 안 하면 사업시행자는 어떤 책임을 지나요?

불법행위 손해배상 책임을 집니다. 대법원 99다45864 판결 이래 하급심은 제92조의 통지를 법적 의무로 보고, 그 위반으로 환매 기간이 지나면 상실 당시 시가와 환매가격의 차액을 배상하게 합니다. 원소유자가 알 수 있었다는 항변도 쉽게 받아들여지지 않습니다.

취득한 지 10년이 넘었는데 지금도 환매할 수 있나요?

사건에 따라 가능합니다. 2021. 8. 10. 개정 뒤에는 사업 폐지·변경일이나 사업완료일부터 10년 안에 행사하면 되므로 취득 시점이 오래되었다는 것만으로 막히지 않습니다. 다만 개정 전에 이미 상실된 환매권은 되살아나지 않습니다(대전고등법원 2022나14729 판결).

환매권 손해배상 소멸시효는 언제부터 몇 년인가요?

국가·지방자치단체가 상대라면 환매권 상실일부터 5년입니다(지방재정법 제82조 제2항, 국가재정법 제96조 제2항). 서울고등법원 2016나2082820, 인천지방법원 2022나78015 판결이 이 기간을 넘긴 청구를 기각했습니다. 민법상 3년 단기시효는 실제 인식 시점을 엄격히 따지므로 문제 되는 경우가 적습니다.

환매대금이 처음 받은 보상금보다 비싸질 수도 있나요?

그럴 수 있습니다. 땅값이 취득 당시보다 현저히 변동했으면 사업시행자와 환매권자가 금액을 협의하고, 협의가 안 되면 법원에 증감을 청구할 수 있습니다(제91조 제4항). 현저한 변동의 기준은 시행령 제48조가 정합니다.

돌아가신 부모님 명의로 협의취득된 땅인데 자녀도 청구할 수 있나요?

할 수 있습니다. 환매권자는 취득 당시 소유자 또는 그 포괄승계인입니다. 수원지방법원 안양지원 2017가단123124 판결은 상속인들에게 상속분대로 배상을 명했고, 서울고등법원 2017나2076754 사건도 원고 사망 뒤 상속인들이 소송을 이어받았습니다.

땅 일부만 도로로 쓰이고 나머지는 비어 있는데 그 부분만 환매할 수 있나요?

할 수 있습니다. 제91조 제1항은 취득한 토지의 '전부 또는 일부'가 필요 없게 된 경우를 함께 정하고 있습니다. 대구지방법원 2018가합205876 판결도 도로를 계획보다 좁게 내고 남은 양옆 부지에 대해 배상을 명했습니다. 다만 잔여지 매수청구로 사업시행자가 사들인 잔여지는 그에 접한 일단의 토지 전체가 필요 없게 되어야 환매할 수 있습니다(제91조 제3항).

사업이 다른 사업으로 바뀌었다는 통지를 받았는데 환매권은 없어진 건가요?

그 순간 없어진다고 단정할 수 없습니다. 변환이 인정되어도 새 사업을 기준으로 다시 요건을 갖추면 환매권이 생기고, 새 사업이 취소되거나 원래 사업으로 돌아간 뒤 5년간 쓰이지 않으면 환매권이 생긴다는 판결이 있습니다(인천지방법원 2022나78015, 서울중앙지방법원 2021가합597118 판결).

이 글에서 인용한 판결과 법령

• 대법원 2000. 11. 14. 선고 99다45864 판결 — 통지의무는 법적 의무, 위반 시 불법행위·손해액 산정 방식

• 대법원 2017. 3. 15. 선고 2015다238963 판결 — 손해액 산정(보상금×지가상승률 상한)

• 대법원 2010. 5. 13. 선고 2010다12043, 12050 판결 — '당해 사업'과 '필요 없게 된 경우'의 의미

• 대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결 — 공익사업 변환 시 새 사업 기준으로 요건 재충족

• 대법원 2014. 9. 4. 선고 2014다204970 판결, 2013. 1. 16. 선고 2012다71035 판결 — 공공용물로 쓰이는 동안은 환매권 불발생

• 대법원 2019. 4. 25. 선고 2018다281883 판결 — 변환 특례 개정 전후 적용 기준 시점

• 대법원 1992. 4. 28. 선고 91다29927, 2011. 7. 28. 선고 2010다76368, 2012. 8. 30. 선고 2011다74109, 2014. 5. 29. 선고 2014다203090, 2005. 5. 13. 선고 2004다71881, 2008. 4. 24. 선고 2006다30440, 2006. 10. 27. 선고 2005다32913, 2022. 1. 14. 선고 2019다282197, 1992. 12. 8. 선고 92다18306 판결

• 헌법재판소 2020. 11. 26. 2019헌바131 결정(헌법불합치), 2023. 8. 31. 2020헌바178 결정(합헌)

• 서울고등법원 2019. 8. 23. 선고 2017나2076754 판결 — 재개발 정비사업으로 변환, 1심(서울북부지방법원 2017가합23503) 취소·청구기각

• 서울고등법원 2017. 10. 25. 선고 2016나2082820 판결 — 지방재정법 5년 시효, 1심(서울남부지방법원 2016가합105566) 취소, 대법원 2017다280029 심리불속행기각

• 대전고등법원 2023. 5. 31. 선고 2022나14729 판결 — 상실된 환매권은 개정법으로 부활하지 않음, 시효 완성(1심 대전지방법원 천안지원 2022가합101376)

• 인천지방법원 2024. 9. 24. 선고 2022나78015 판결 — 택지개발예정지구 지정 취소 뒤 환매권 발생, 시효로 기각(1심 2022가단227458)

• 수원고등법원 2023. 7. 13. 선고 2022나24526 판결 — 2차 변환 뒤 미이용 환매권, 책임 70%(1심 수원지방법원 안산지원 2022가합8006 취소, 대법원 2023다264004 심리불속행기각)

• 서울중앙지방법원 2022. 6. 24. 선고 2021가합597118 판결 — 모순된 준비서면은 적법한 통지 아님, 책임 70%(서울고등법원 2022나2028476, 대법원 2022다305229로 확정)

• 춘천지방법원 강릉지원 2020. 4. 14. 선고 2019가합30337 판결 — 하수처리장 부지를 공기업에 넘긴 사건, 1억 2,806만여 원 배상

• 대전지방법원 2021. 4. 8. 선고 2019가단114673 판결 — 산업단지 조성은 2014년 개정 전 변환 대상 아님(대전지방법원 2021나109385, 대법원 2022다255034로 확정)

• 대구지방법원 2019. 4. 25. 선고 2018가합205876 판결 — 완공 뒤 잔여 부지, 10년 뒤 통지의 불합리(대구고등법원 2019나22563 항소기각), 관련 환매 소송 대구지방법원 포항지원 2015가단302084·대구지방법원 2015나306796, 2015가단302060·2015나307034

• 광주지방법원 2019. 12. 12. 선고 2019나50655 판결 — 대체 도로 개설, 인과관계 항변 배척(1심 2018가단518214)

• 제주지방법원 2020. 2. 6. 선고 2019가합12981 판결 — 도시개발사업 협의취득 토지, 원고별 9,121만여 원 배상

• 수원지방법원 안양지원 2018. 10. 11. 선고 2017가단123124 판결 — 국가재정법 5년, 공유지분 등기일 차이로 시효 결론이 갈림

• 서울중앙지방법원 2018. 11. 1. 선고 2017나48774 판결 — 징발재산법상 환매권 발생 불인정, 손해배상 청구 기각

• 법령: 토지보상법 제4조, 제24조, 제91조(2021. 8. 10. 법률 제18386호 개정, 부칙 제3조), 제92조 / 같은 법 시행령 제48조, 제49조, 제50조 / 지방재정법 제82조 / 국가재정법 제96조 / 민법 제766조

법무법인 도모는 이 사건을 이렇게 진행합니다

환매 사건은 법리보다 날짜와 서류 싸움입니다. 같은 사업, 같은 땅이라도 필요 없게 된 날을 어디로 잡느냐에 따라 적용 법률이 바뀌고, 상대가 국가·지방자치단체인지 공기업인지에 따라 시효가 달라집니다. 그래서 저희는 처음부터 날짜표를 만들고 그 표를 근거로 행사와 배상 중 길을 고릅니다.

첫 상담에서 확인하는 것

먼저 등기부와 보상 서류로 취득 원인이 협의취득인지 수용인지, 취득일과 받은 보상금이 얼마인지 확인합니다. 다음으로 당초 사업의 실시계획과 변경·폐지·준공 고시, 그 땅이 들어간 다른 사업의 지정·해제 고시를 시간순으로 놓고, 지금 그 땅이 무엇으로 쓰이며 누구 명의인지 봅니다. 사업시행자에게서 통지나 공고, 변경 통지를 받은 적이 있는지, 민원이나 회신이 오간 기록이 있는지도 묻습니다. 공유지분이나 상속이 끼어 있으면 지분별 등기일과 상속관계를 따로 정리합니다. 이 자료만으로도 환매권 발생 여부, 상실일, 시효 만료일의 윤곽이 대부분 나옵니다. 시효 만료가 임박했다면 상담 당일 소 제기 일정부터 잡습니다.

김강희 변호사의 대응 방식

김강희 변호사는 필요 없게 된 날의 후보를 여럿 세우고, 후보마다 개정 전후 법률과 변환 특례 적용 여부를 따져 원소유자에게 가장 유리하면서도 판결로 버틸 수 있는 시점을 고릅니다. 행사기간이 남아 있으면 보상금 상당액 공탁과 환매 의사표시를 먼저 마치고, 기간이 지났으면 시효 만료일 전에 손해배상 소를 냅니다. 소송 중 사업시행자가 '설령 환매권이 있다면'이라고 주장하면 바로 예비적 행사를 해 두어 책임 제한의 빌미를 남기지 않습니다. 감정 단계에서는 비교표준지와 지가변동률 표준지에서 새 사업의 개발이익이 빠졌는지를 의견서로 다툽니다. 사업시행자가 변환 특례를 내세우면 사업시행자의 자격, 새 사업의 종류와 사업인정 여부, 그 시점의 법률을 하나씩 대조해 요건이 빠진 곳을 찾습니다. 같은 사업으로 땅을 내준 이웃 원소유자들이 있다면 그들의 소송 기록과 통지 여부도 확인해 주장에 활용합니다.

함께할 때 결과가 달라지는 이유

배상이 인정된 판결과 부정된 판결을 나란히 놓고 보면 사실관계는 비슷하고, 차이는 대부분 기간 계산과 변환 요건을 누가 더 정확히 짚었느냐에서 났습니다. 1심에서 이긴 사건이 필요 없게 된 시점 하나로 항소심에서 뒤집히고, 같은 땅의 공유자가 등기일 12일 차이로 시효에 걸리기도 했습니다. 처음부터 날짜와 요건을 판결 기준으로 맞춰 두면 사업시행자의 항변을 미리 막고, 감정과 책임 제한 단계에서 배상액이 깎이는 것도 줄일 수 있습니다.

법무법인 도모가 함께하겠습니다

공익사업에 내준 땅이 그 사업에 쓰이지 않고 다른 사람 손에 넘어간 것을 뒤늦게 알게 되면 허탈함이 큽니다. 그러나 통지가 없었다면 그 자체로 사업시행자의 책임을 물을 수 있고, 아직 기간이 남았다면 땅을 되찾을 길도 있습니다.

등기부등본, 보상금 수령 서류, 사업 관련 고시나 통지문, 민원 회신 같은 자료를 모아 두시기 바랍니다. 시효와 행사기간은 하루 차이로 결론이 바뀌므로, 상황을 확인하셨다면 자료를 가지고 법무법인 도모로 문의해 주시기 바랍니다.

수원·경기 남부에서 상담이 필요하시다면

법무법인 도모는 수원 광교에 사무소를 둔 로펌입니다. 수원지방법원·수원지방검찰청과 가까운 광교중앙로에 자리하고 있으며, 수원·용인·화성·성남·오산·평택 등 경기 남부 전역의 임대차·명도·분양·재개발 등 부동산 분쟁을 맡고 있습니다. 부동산분쟁연구소를 운영하며 보전처분부터 본안 소송, 집행까지 한 흐름으로 진행합니다. 대표변호사를 포함한 8인의 변호사가 사건을 직접 담당합니다.

수원지방법원에 소송을 제기하시거나 소장을 받으셨다면 첫 서면이 사건의 틀을 정합니다. 자료를 정리해 오시면 첫 상담에서 사건의 방향과 다음 단계를 함께 짚어 드립니다. 수원 법무법인 도모로 문의해 주시기 바랍니다.