건축허가 취소 사전통지를 받았다면 — 착공 지연·허가조건 미이행으로 취소될까, 뒤집힌 판결과 사용승인 거부 대응

몇 해를 준비한 부지에 건축허가를 받아 두었는데, 어느 날 구청에서 '장기 미착공 건축허가 취소 사전통지서'가 옵니다. 자금 조달이 늦어졌을 뿐이고 착공신고도 해 두었는데 허가가 없어지느냐는 질문을 상담에서 자주 듣습니다. 결론부터 말씀드리면 착수기간 경과를 이유로 한 건축허가 취소는 요건만 갖추어지면 행정청에 재량이 없는 처분이어서, 딱한 사정을 호소하는 것으로는 거의 뒤집히지 않고 공사 착수의 의미, 기간의 기산점, 착수를 막은 행정청의 잘못에서 결론이 갈립니다. 건축허가 취소란, 건축법 제11조 제7항에 따라 허가를 받은 날부터 2년 안에 공사에 착수하지 않았거나, 착수했어도 공사 완료가 불가능하거나, 착공신고 전에 경매·공매로 대지 소유권을 잃고 6개월이 지나 착수가 불가능한 경우 허가권자가 허가를 거두어들이는 처분을 말합니다. 이런 사건을 맡아 보면 쟁점은 네 군데로 모입니다. 착공신고나 벌목·치목을 착수로 볼 수 있는지, 착수하지 못한 원인이 행정청에 있는지, 변경허가나 허가조건 때문에 기간 계산이 달라지는지, 연장 신청을 제때 했는지입니다. 반대로 다 지은 건물의 사용승인이 거부된 사건은 행정청이 거부할 수 있는 폭이 좁아 건축주가 이긴 판결이 적지 않습니다. 아래에서는 착공 지연과 허가조건 미이행에 따른 취소, 완료 불가능을 이유로 한 취소, 사용승인 거부, 그리고 사전통지부터 집행정지·본안·손해배상까지를 실제 판결을 근거로 차례로 짚어 보겠습니다.

핵심만 먼저 정리하면

1. 착공신고필증을 받았으면 착공한 것 아닌가요 — 아닙니다. 대법원 2017. 7. 11. 선고 2012두22973 판결은 건물 부지의 굴착이나 건물의 축조를 시작해야 공사 착수이고, 철거·벌목·부지 조성·울타리·진입로 같은 준비행위만으로는 착수가 아니라고 했습니다.

2. 자금난으로 늦어진 것도 정당한 사유가 되나요 — 판결들은 대체로 인정하지 않습니다. 의정부지방법원 2025. 8. 19. 선고 2024구합15485 판결은 PF 대출 협의 중단을 건축주의 주관적·경제적 사정으로 보고 착공연기신청 반려와 허가 취소를 모두 유지했습니다.

3. 취소가 뒤집힌 사건은 어떤 경우인가요 — 행정청의 위법한 공사 중단 요구나 착공신고 반려 때문에 착수하지 못한 경우, 그리고 별개의 허가로 볼 만큼 큰 변경허가를 받은 경우입니다. 광주고등법원(전주) 2020. 4. 29. 선고 2019누1727 판결과 의정부지방법원 2019. 5. 23. 선고 2018구합15163 판결이 각각 그 예입니다.

통지서에서 먼저 볼 것 — 세 가지 취소 사유와 '취소하여야 한다'의 의미

사전통지서를 받으면 어느 호가 적혔는지부터 봐야 합니다. 건축법 제11조 제7항은 허가를 받은 날부터 2년(공장 승인을 받은 공장은 3년) 안에 착수하지 않은 경우(제1호), 그 기간 안에 착수했으나 공사 완료가 불가능한 경우(제2호), 착공신고 전 경매·공매로 대지 소유권을 잃고 6개월이 지난 뒤 착수가 불가능한 경우(제3호)를 나누고, 어느 하나에 해당하면 '허가를 취소하여야 한다'고 정합니다. 착수기간은 원래 1년이었는데 2017. 1. 17. 개정으로 2년이 되었습니다. 그래서 그 전에 받은 허가를 다룬 판결에는 1년이 기준으로 나옵니다.

'취소하여야 한다'는 문언 때문에 법원은 이 취소를 기속행위로 봅니다. 부산지방법원 2026. 8. 20. 선고 2025구합20516 판결과 수원지방법원 2023. 2. 2. 선고 2022구합71944 판결은 막대한 투자비와 공익성을 들어 재량권 일탈을 주장한 건축주들에게, 이 조항은 허가권자에게 재량을 주지 않는다며 그 주장을 더 살피지 않았습니다. 헌법재판소 2010. 2. 25. 선고 2009헌바70 결정이 밝힌 취지, 곧 허가를 예비용으로 묵혀 두지 말고 새 시점의 허가요건을 다시 갖추게 하려는 목적이 판결마다 인용됩니다. 다만 같은 항 단서는 정당한 사유가 있으면 1년의 범위에서 착수기간을 연장할 수 있게 하고, 이 연장 여부는 재량입니다. 그래서 실무의 싸움터는 취소 그 자체보다 '착수했는가'와 '연장받았어야 했는가'로 옮겨 갑니다. 인허가 취소이므로 행정청은 청문을 거쳐야 합니다(행정절차법 제22조 제1항 제3호).

같은 '허가 취소'라도 근거가 제79조라면 이야기가 다릅니다. 건축법 제79조 제1항은 법령이나 처분에 위반되는 대지·건축물에 대해 허가를 취소하거나 공사중지, 해체 등 필요한 조치를 명'할 수 있다'고 정하고, 이 경우의 취소는 제86조에 따라 청문을 거쳐야 합니다. 문언부터 재량이므로 위반의 정도와 건축주의 불이익을 비교하는 비례원칙 주장이 정면으로 의미를 갖습니다. 통지서의 근거 조항이 제11조 제7항인지 제79조인지에 따라 준비할 논리가 처음부터 달라지는 셈입니다.

착공신고필증과 벌목·치목은 '착수'가 아닙니다

가장 흔한 오해는 착공신고가 수리되면 착공한 것이라는 생각입니다. 착공신고는 공사계획을 신고하는 절차일 뿐입니다(건축법 제21조). 대법원 2012두22973 판결은 착수의 기준을 분명히 했습니다. 신축하려는 건물 부지의 굴착이나 건물의 축조를 시작해야 하고, 기존 건물 철거, 벌목, 부지 조성, 울타리 가설, 진입로 개설은 준비행위라는 것입니다.

하급심도 같은 기준으로 판단합니다. 수원지방법원 2022구합71944 판결의 종교시설 증축 사건에서 건축주는 기둥을 받칠 주춧돌을 놓고 목재 치목을 약 70퍼센트 진행했으며 약 10억 원을 썼다고 주장했습니다. 법원은 석재가 부지에 고정되지 않았고, 토지 굴착·평탄화·옹벽·석축은 부지 조성 작업이며, 치목은 시간이 많이 드는 작업이라도 준비행위라고 보아 취소를 유지했습니다. 대전지방법원 2023. 6. 15. 선고 2020구합107086 판결은 착공신고필증을 받고 설계·감리계약을 맺어 비용을 지출한 오피스텔 사업자에 대해, 허가 후 4년 8개월 동안 부지 굴착이나 축조가 없었다며 착수를 부정했습니다. 서울행정법원 2023. 8. 18. 선고 2022구합55064 판결의 단독주택 건축주는 착공신고 수리 뒤 약 6년간 실제 착공을 하지 않았고, 개발행위(토지형질변경) 준공기한을 세 차례 연기받은 것은 착수기간 연장으로 볼 수 없다는 판단을 받았습니다.

제 견해로는 착공기한이 다가오는데 본공사가 어렵다면 형식적인 착공에 기대지 말고, 기한 전에 착공연기신청서를 내고 사유를 자료로 남기는 쪽이 안전합니다.

취소가 유지된 판결 — 자금난·PF·경기침체는 정당한 사유가 되기 어렵습니다

착수기간 연장의 '정당한 사유'는 건축주가 책임질 수 없는 객관적 사정을 뜻한다는 것이 판결들의 공통된 태도입니다. 의정부지방법원 2024구합15485 판결이 전형입니다. 한 회사가 인접한 두 구역에 물류창고를 짓겠다며 별개의 허가를 받았는데, 한 구역 공사현장에 도로 무단점용을 이유로 공사중지명령이 내려졌고 시장이 허가 직권취소를 지시한 일이 감사원 감사에서 문제 되기도 했습니다. 행정청은 그 구역에 대해서는 공사중지 기간을 반영해 착공기한을 늦춰 주었습니다. 그러나 다른 구역에 대한 착공연기신청은 반려하고 허가를 취소했고, 법원은 이를 유지했습니다. 공사중지명령은 다른 구역에 관한 것이고, 위험이 해소된 뒤 1년 이상의 여유가 있었으며, 제출된 대출약정서는 토지 매수자금에 관한 것이어서 PF 협의를 증명하지 못한다는 이유였습니다. 그 시가 몇 년 동안 착공연기신청 370건을 모두 받아 준 사실도 규모와 용도가 다르다는 이유로 행정관행으로 인정되지 않았습니다.

청문 단계에서의 처신이 결론을 정한 사건도 있습니다. 부산지방법원 2025구합20516 판결의 오피스텔 사업은 착공기한을 연장받고도 착수하지 못했고, 청문에서 자금난을 호소해 처분을 몇 달 보류받았습니다. 그때 건축주 쪽이 '보류 기한까지 착수하지 못하면 행정처분에 이의를 제기하지 않겠다'는 확인서를 냈고, 법원은 이 확인서와 소송 중 사업 내용 주장이 바뀐 점을 들어 예비적으로도 재량권 일탈이 아니라고 했습니다. 대구지방법원 2014. 10. 24. 선고 2014구합20935 판결의 관광단지 판매시설은 여러 차례 착공연기를 받으며 약 4년 7개월 동안 착공하지 않았고, 그사이 토지 매매계약이 해제되어 땅이 제3자에게 팔렸습니다. 법원은 경기침체, 세무조사, 보유 부동산 매각의 어려움을 개인 사정으로 보았고, 담당 과장과 주무관이 소송 결과까지 취소를 미뤄 주겠다고 말했다는 주장도 권한 없는 발언이라며 배척했습니다. 항소도 기각되었습니다(대구고등법원 2015. 6. 26. 선고 2014누6648 판결).

취소가 뒤집힌 판결 — 착수를 막은 것이 행정청이었거나 기산점이 달랐던 경우

건축주가 이긴 사건에는 공통점이 있습니다. 착수하지 못한 원인이 행정청 쪽에 있었다는 점입니다. 대법원 2012두22973 판결의 사안에서 건축주는 연장된 착공기한이 지난 뒤 임야의 나무를 베고 굴토작업을 시작했는데, 첫날 오후 군청 공무원 두 명이 아무 이유도 제시하지 않고 말로 작업 중단을 요구했고, 다음 날 허가 취소 사전통지가 나왔습니다. 대법원은 벌목과 굴토가 부지조성에 그쳐 착수는 아니라고 하면서도, 착수기간이 지난 뒤의 착수 자체는 금지되지 않으므로 허가가 취소되기 전에 착수했다면 특별한 공익상 필요가 없는 한 취소할 수 없고, 위법한 공사중단명령 때문에 착수하지 못한 경우도 마찬가지라고 보아 취소를 위법하다고 했습니다. 원심(부산고등법원 2012. 9. 21. 선고 2011누4558 판결)은 벌목·굴토를 착수로 보았는데, 대법원은 이 부분은 법리오해라고 지적하면서 결론만 유지했습니다.

광주고등법원(전주) 2019누1727 판결은 착공신고 반려가 문제였습니다. 국립공원 집단시설지구 안의 대형 숙박시설 건축주가 연장된 착공기한 마지막 날 착공신고를 하자, 군은 같은 날 조례상 안전관리비 9억 1,257만여 원의 예치 서류가 빠졌다며 이틀 안에 보완하라고 했습니다. 건축주가 16일 연장을 요청했으나 거부하고 신고를 반려했고, 보증증권을 붙인 두 번째 착공신고도 '허가 취소 예정'이라는 이유로 반려한 뒤 허가를 취소했습니다. 법원은 9억 원이 넘는 예치금 서류에 이틀은 상당한 보완기간이 아니고, 민원 처리에 관한 법률 시행령 제24조 제2항의 연장 요청을 거부한 것은 위법하다고 했습니다. 착수하지 못한 원인이 위법한 착공신고 반려에 있으므로 취소도 위법하다고 보아 1심(전주지방법원 2018구합521 판결)을 뒤집었고, 상고심 판결 선고 때까지 취소처분의 효력을 정지했습니다. 상고 여부와 결과는 확인하지 못했습니다.

의정부지방법원 2018구합15163 판결은 기산점이 쟁점이었습니다. 여관으로 허가를 받은 뒤 두 차례 변경허가를 거쳐 지상 9층이 지상 20층 아파트·오피스텔로 바뀌었는데, 시는 최초허가일부터 1년이 지났다며 취소했습니다. 법원은 별개의 허가로 볼 만큼 변경이 크면 변경허가일이 기산점이고, 착공신고 후 8년이 지나 변경허가를 해 준 것은 최초허가일 기준으로는 취소하지 않겠다는 공적 견해표명이라고 보았습니다. 변경허가일을 기준으로 해도 건축주는 시가 붙인 지방건축위원회 심의 조건을 이행하던 중이어서 정당한 사유가 있었는데, 시는 이를 전혀 고려하지 않아 재량권을 일탈했다고 판단했습니다.

착공연기신청은 기한 전에, 객관적 자료로 — 연기가 받아들여진 경우와 그렇지 않은 경우

연장 여부가 재량이라는 말은 신청하지 않으면 재량을 행사할 기회조차 없다는 뜻이기도 합니다. 수원지방법원 2021구합72889 판결은 건축주가 2년이 지나도록 착공연기신청서를 냈다는 자료가 없고 청문에서야 연기를 주장했다는 점을 정당한 사유를 부정하는 사정으로 들었습니다. 반대로 의정부지방법원 2018구합15163 판결은 변경허가 뒤에는 착공연기를 신청할 별도 서식도 없다는 행정청의 답변, 건축주가 청문에서 허가조건 이행 중이라며 연기를 요청한 경위를 들어 신청서를 내지 않았다는 사정만으로 취소할 수는 없다고 했습니다. 서식보다 중요한 것은 연기가 필요한 이유를 행정청이 알 수 있게 했는지입니다.

연기 사유도 성격이 중요합니다. 판결들이 받아들인 것은 행정청이 붙인 조건의 심의 절차, 행정청의 공사 중단 요구처럼 건축주 바깥의 사정이었고, 받아들이지 않은 것은 시공사와의 공사비 협의, 금융권 협의 지연, 경기침체처럼 건축주의 사업 사정이었습니다. 대구지방법원 2014구합20935 판결의 건축주는 여러 차례 연기를 받았지만, 법원은 오히려 그 과정에서 담당자들과의 친분으로 협조를 받은 점을 신뢰보호를 부정하는 사정으로 보았습니다. 제 견해로는 연기신청서에 토지 분쟁의 소송 경과, 인허가 심의 일정, 행정청 공문처럼 제3자가 확인할 수 있는 자료를 붙이고, 연기된 기한 안에 무엇을 하겠다는 계획까지 적는 것이 좋습니다.

허가조건을 이행하지 못했을 때 — 조건이 취소·반려로 이어지는 길과 끊기는 길

허가조건 미이행은 그 자체보다 착공 지연이나 사용승인 반려를 통해 문제가 됩니다. 수원지방법원 2022. 8. 11. 선고 2021구합72889 판결에서 시는 사업 부지에 섞인 국유지 113제곱미터의 소유권을 착공 전까지 넘겨받으라는 조건을 붙여 허가했습니다. 건축주가 매수를 신청했지만 인근 아파트 주민 민원으로 매각이 중단되었고, 결국 2년 안에 착공하지 못해 허가가 취소되었습니다. 법원은 소유권을 확보하지 못한 채 조건부 허가를 받은 것은 건축주 스스로였고, 착공연기신청서를 낸 자료도 없이 청문에서야 연기를 주장했다며 정당한 사유를 부정했습니다. 다만 시가 소송 도중 '국유지 미확보'를 처분사유로 덧붙이려 한 것은 당초 사유와 기본적 사실관계가 다르다며 허용하지 않았습니다.

조건이 사용승인 단계로 넘어가면 결과가 갈립니다. 의정부지방법원 2016. 6. 7. 선고 2015구합7871 판결은 변경허가 때 붙은 장애인 편의시설 설치, 도로점용공사 완료확인검사 서류 제출 조건을 이행하지 않은 건물의 사용승인 반려를 적법하다고 했습니다. 임시사용승인을 7년 가까이 연장받아 왔어도 임시사용승인의 요건과 사용승인의 요건은 다르다는 이유였습니다. 반면 광주고등법원 2017. 11. 2. 선고 2017누3594 판결은 계사 건축주가 진출입로로 쓰려고 도로와 구거에 자갈을 깔았다는 사정만으로는 '도로점용허가 받은 곳 외에 자재 적치나 현장작업을 하지 말라'는 조건을 위반했다고 보기 어렵고, 위반이라 해도 사용승인을 거부할 정도가 아니라며 반려를 취소했습니다. 허가 대지 밖에 예전부터 있던 방역창고 철거 지시, 주민들의 공사중지 가처분과 고소도 사유가 될 수 없다고 했습니다. 조건이 무엇을 요구하는지 문언을 정확히 읽고, 위반의 정도와 허가와의 관련성을 따지는 것이 출발점입니다.

'공사 완료가 불가능하다'는 취소 — 토지를 잃었거나 현장이 방치된 경우

착수는 했는데 공사가 멈춘 현장에는 제2호가 적용됩니다. 춘천지방법원 강릉지원 2026. 5. 20. 선고 2025구합3 판결의 숙박시설은 흙막이와 터파기만 한 채 공정률 약 9.58퍼센트에서 멈췄고, 7년 6개월 동안 현장에 깊은 물웅덩이가 생기고 가설 펜스가 낡았습니다. 그사이 토지는 공매로 넘어갔고 새 소유자는 토지 사용을 승낙할 뜻이 없다며 취소를 요청했습니다. 법원은 600억 원 규모 PF 대출 1차 승인과 공탁금 42억 5,000만 원으로 사업을 재개할 수 있다는 주장을 받아들이지 않았고, 건축허가 자체는 앞으로 공사가 멈추거나 토지를 잃어도 취소하지 않겠다는 공적 견해표명이 아니라고 했습니다. 대전지방법원 2020구합107086 판결의 사업자는 학교법인의 교육용 기본재산을 사들이기로 하고 받은 토지사용승낙서로 허가를 받았는데, 주무관청 처분허가의 조건이 지켜지지 않아 매매계약이 소급해 무효라는 민사 판결이 확정되었고 매도인은 토지사용승낙을 철회했습니다. 법원은 처분 당시 토지에 대한 권리를 잃은 이상 공사 완료가 불가능했다고 보았고, 처분 뒤 그 땅의 매각 입찰이 유찰되었다는 사정은 처분사유와 관련이 없다고 했습니다. 건축법 제11조 제11항은 허가를 받으려면 대지의 소유권이나 사용권원을 확보하도록 하는데, 그 권원이 흔들리면 허가도 함께 흔들린다는 뜻입니다.

착공신고 전에 경매나 공매로 대지 소유권을 잃은 경우는 제3호가 따로 정합니다. 소유권을 잃은 때부터 6개월이 지난 뒤 착수가 불가능하다고 판단되면 취소 대상입니다. 한편 강릉 판결에는 같은 현장의 하도급업체가 앞서 이 허가를 취소해 달라고 소송을 냈다가 원고적격이 없다는 등의 이유로 각하된 경과도 적혀 있습니다.

다 지은 건물의 사용승인이 거부됐다면 — 허가를 취소할 정도의 사유가 있어야 합니다

사용승인 단계에서는 힘의 균형이 건축주 쪽으로 기웁니다. 건축법 제22조 제2항은 허가받은 설계도서대로 시공되었는지, 감리완료보고서와 공사완료도서가 적합하게 작성되었는지를 검사해 합격하면 사용승인서를 내주어야 한다고 정하고, 시행규칙 제16조 제3항은 신청을 받은 날부터 7일 안에 현장검사를 하도록 합니다. 판결들은 허가대로 완공된 건물의 사용승인을 거부하려면 건축허가를 취소할 때와 같은 조리상 제약이 따르고, 허가를 취소할 수 없는 사정이라면 사용승인도 거부할 수 없다는 대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두18052 판결을 인용합니다.

민원과 악취 우려를 이유로 한 반려가 대표적으로 취소되었습니다. 의정부지방법원 2025. 2. 11. 선고 2024구합15751 판결의 축사는 허가대로 완공되었는데 '악취로 주거환경을 해칠 우려'를 이유로 신청 이틀 만에 반려되었습니다. 법원은 검사사항이 아닌 사유이고, 악취 정도를 알 자료가 없으며, 민원은 허가 신청 전부터 있었고 인근 다른 축사 때문일 가능성이 높으며, 악취는 악취방지법상 조치로 다룰 수 있고, 허가 때 예상할 수 있었던 사정을 완공 뒤에 내세운 것은 신뢰를 침해한다고 했습니다. 대구지방법원 2018. 4. 26. 선고 2017구합22468 판결도 축사에 30제곱미터 관리사 등을 더한 증축 부분의 사용승인을 주민 반대가 해소되지 않았다며 거부한 처분을, 인근 주민의 동의나 민원 해결은 허가 요건이 아니라며 취소했습니다. 울산지방법원 2016. 10. 27. 선고 2015구합6891 판결은 행정청이 동물장묘시설임을 알고 '동물 및 식물 관련 시설'로 허가해 놓고 완공 뒤 내부지침으로 '묘지 관련 시설'이라며 반려한 사건에서, 용도 규정의 불명확함을 건축주에게 떠넘길 수 없다며 반려를 취소했고 항소도 기각되었습니다(부산고등법원 2017. 2. 17. 선고 2016누23677 판결).

반대 방향의 사건도 있습니다. 수원지방법원 성남지원 2023. 4. 18. 선고 2022가합402904 판결의 건축주는 이웃 토지의 통로로 드나드는 것을 전제로 허가를 받았지만, 그 통로에는 허가 신청 전부터 철제 담장이 서 있었습니다. 진출입로를 확보하지 못해 사용승인이 반려되었고, 행정심판이 기각된 뒤 소송을 내지 않아 반려가 확정되었습니다. 이후 시와 담당 공무원을 상대로 낸 손해배상 청구도 사실과 다른 신청에 기초한 허가였다는 이유로 기각되었습니다.

서류가 없거나 검사에서 부적합이 나왔다면

서류 미비는 원칙적으로 반려 사유가 되지만 예외가 있습니다. 인천지방법원 2023. 5. 26. 선고 2022구합54874 판결의 건축주는 복합자재·단열재 품질관리서와 품질시험성과 총괄표를 내지 못해 사용승인이 두 번 반려되었고, 첫 반려를 다툰 소송에서는 졌습니다(인천지방법원 2021구합50639 판결). 그러나 두 번째 소송에서 법원은 서류는 원칙적으로 필요하다고 하면서도, 분쟁 중인 전 시공사가 문서제출명령에 그 서류를 갖고 있지 않다고 답한 것처럼 제출이 객관적으로 불가능한 예외적인 경우까지 반려하는 것은 비례원칙 위반이라고 했습니다. 감정으로 건물이 법령상 성능을 갖춘 것이 확인되었고, 부족했던 옹벽 단열재 두께도 추가 시공으로 보완한 점이 고려되었습니다.

현장조사를 대행한 건축사가 부적합 의견을 낸 사건도 있습니다. 울산지방법원 2016. 1. 14. 선고 2015구합756 판결은 업무대행자는 허가대로 지어졌는지만 확인할 수 있을 뿐 허가 자체의 하자를 판단할 권한이 없다고 했습니다. 이웃 땅이 깎이는 바람에 옹벽이 더 많이 드러났을 뿐 설치 높이는 도면과 같았고, 지적된 계단 높이와 경계 침범은 이미 고쳤다는 점이 받아들여졌습니다. 건축주가 사용승인 전에 입주한 것은 건축법 제22조 위반이지만, 그것은 시정명령이나 이행강제금으로 다룰 일이지 반려 사유로 삼은 것은 재량권 일탈이라고 했고, 항소도 기각되었습니다(부산고등법원 2016. 6. 3. 선고 2016누20241 판결). 다만 사용승인 전 사용은 2년 이하의 징역 또는 1억 원 이하의 벌금 대상이므로(제110조 제2호), 급하면 임시사용승인을 먼저 받아야 합니다(제22조 제3항 제2호).

신뢰보호와 행정관행 주장 — 받아들여진 사건과 배척된 사건

재량 다툼에서 신뢰보호 주장이 통한 사건과 통하지 않은 사건은 행정청의 '구체적 행위'가 있었는지로 갈렸습니다. 받아들여진 쪽은 의정부지방법원 2018구합15163 판결(오래된 허가를 알면서 변경허가를 해 준 것), 의정부지방법원 2024구합15751 판결(허가 때 예상할 수 있던 사유를 완공 뒤에 든 것), 울산지방법원 2015구합6891 판결(장묘시설임을 알고 허가한 것)입니다.

배척된 쪽은 대구지방법원 2014구합20935 판결(내부 보고서와 담당자의 말), 춘천지방법원 강릉지원 2025구합3 판결(허가 그 자체), 의정부지방법원 2024구합15485 판결(다른 사건의 연기 승인 370건)입니다. 수원지방법원 성남지원 2022가합402904 판결처럼 허가가 건축주의 사실과 다른 신청에 기초했다면 신뢰이익을 내세울 수 없습니다. 담당 공무원의 말보다 문서로 남은 행정청의 처분과 회신을 모아야 하는 이유입니다.

사전통지부터 본안까지 — 시한으로 본 대응 순서

이 사건은 단계마다 기한이 정해져 있고, 한 번 놓치면 되돌리기 어렵습니다.

1. 착공기한 관리 — 허가일부터 2년을 달력에 적고, 착수가 어렵다면 기한 전에 착공연기신청서를 냅니다(건축법 시행규칙 제14조 제2항). 연기가 받아들여지면 착공연기확인서가 나옵니다.

2. 사전통지와 청문 — 행정청은 처분 원인과 근거를 미리 알리고 10일 이상의 의견제출 기간을 주어야 하며(행정절차법 제21조), 허가 취소는 청문을 거칩니다. 이때 내는 의견서와 확인서가 나중에 판결 이유가 됩니다.

3. 처분서 확인 — 처분사유가 무엇으로 특정되었는지 봅니다. 행정청은 소송에서 기본적 사실관계가 같은 범위에서만 사유를 바꿀 수 있습니다.

4. 행정심판 — 처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있었던 날부터 180일 안에 청구합니다(행정심판법 제27조).

5. 행정소송 — 심판을 거치지 않고 바로 낼 수 있고(행정소송법 제18조), 처분을 안 날부터 90일, 심판을 거쳤다면 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일 안에 내야 합니다(제20조).

6. 집행정지 — 심판이나 소송을 내도 처분의 효력은 그대로이므로 따로 신청합니다.

7. 본안 — 착수 여부, 착수를 막은 행정청의 행위, 기산점, 정당한 사유가 쟁점이 됩니다.

기한을 놓친 대가는 큽니다. 서울행정법원 2022구합55064 판결의 건축주는 사전통지가 두 번 반송되어 공시송달된 뒤 취소처분서를 등기로 받았는데, 발송인이 다른 부서로 적혀 있었다며 내용을 확인하지 않았다가 90일이 지나 행정심판을 청구해 각하되었습니다. 취소소송도 제소기간 도과로 각하되었고, 무효확인 청구는 기각되었습니다(항소 기각, 서울고등법원 2024. 5. 2. 선고 2023누57090 판결). 반대로 부산지방법원 2025구합20516 판결의 사건은 재결서 송달 후 90일째가 일요일이어서 다음 날 낸 소가 적법하게 다루어졌습니다. 강릉 사건에서는 본점과 대표이사 주소 등 네 곳으로 보낸 사전통지가 모두 반송되고 연락이 닿지 않아 공시송달된 뒤 청문 두 번에 불출석했는데, 절차는 적법하다고 판단되었습니다.

절차의 흠을 다투는 경우 — 사전통지·공시송달·이유제시는 어디까지 통하나

절차 위반 주장은 생각보다 받아들여지기 어렵습니다. 행정청은 송달받을 사람의 주소를 통상적인 방법으로 확인할 수 없거나 송달이 불가능하면 관보·공보 등에 공고하고 인터넷에도 공고하는 방식으로 송달할 수 있습니다(행정절차법 제14조 제4항). 서울행정법원 2022구합55064 판결은 건축주가 행정청에 적어 낸 주소로 두 차례 보낸 사전통지가 폐문부재로 반송된 뒤 한 공시송달을 적법하다고 했습니다. 처분서의 대지위치 칸에 '이기시행'이라고만 적혀 있었다는 이유제시 위반 주장도, 건축주가 받은 허가가 그것 하나뿐이어서 어떤 허가를 취소하는지 알 수 있었다며 배척했습니다. 수원지방법원 2021구합72889 판결도 착수기간 경과라는 사유가 명시되어 있으면 족하고, 허가를 취소할 공익상 필요까지 처분서에 밝힐 의무는 없다고 했습니다.

절차 주장이 힘을 갖는 것은 행정청이 법이 정한 단계를 실제로 건너뛰었을 때입니다. 광주고등법원(전주) 2019누1727 판결에서 결론을 바꾼 것도 민원 보완절차를 지키지 않은 착공신고 반려였습니다. 그래서 저는 절차 하자를 주된 무기로 삼기보다, 공문과 통화 기록으로 행정청이 어느 단계에서 무엇을 했는지 재구성해 실체 주장을 뒷받침하는 데 씁니다.

집행정지는 왜 필요한가 — 취소 상태가 이어지는 동안 생기는 일

허가 취소의 효력이 살아 있는 동안에는 공사를 할 수 없고, 허가와 함께 의제된 개발행위허가 등도 효력을 잃습니다. 서울행정법원 2022구합55064 판결은 건축허가 취소 뒤 시가 보낸 토지형질변경허가 취소 통지를, 의제된 허가도 효력을 잃었음을 알리는 통지에 불과하다고 보았습니다. 다툼은 길어집니다. 대법원 2012두22973 판결 사건은 2011. 1. 처분이 내려진 뒤 대법원 판결까지 6년 넘게 걸렸습니다.

그래서 취소를 다툰다면 집행정지를 함께 검토해야 합니다. 법원은 회복하기 어려운 손해를 예방할 긴급한 필요가 있으면 처분의 효력을 정지할 수 있고, 공공복리에 중대한 영향이 우려되면 허용되지 않으며, 신청인은 이유를 소명해야 합니다(행정소송법 제23조). 광주고등법원(전주) 2019누1727 판결은 취소를 명하면서 직권으로 상고심 판결 선고 때까지 효력을 정지했습니다. 제 견해로는 이미 투입한 비용, 금융계약의 해지 위험, 현장의 안전관리 계획을 구체적인 숫자와 문서로 소명하는 것이 중요합니다. 집행정지는 착수기간을 늘려 주는 제도가 아니라 취소의 효력을 잠시 멈추는 것이라는 점도 기억해야 합니다.

행정심판을 택했다면 행정심판위원회에 집행정지를 신청할 수 있습니다. 처분이나 그 집행 때문에 중대한 손해가 생기는 것을 예방할 필요가 긴급할 때 결정할 수 있고, 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있으면 허용되지 않습니다(행정심판법 제30조). 신청은 심판청구와 동시에 또는 위원회의 의결 전까지 서면으로 해야 합니다. 판결들에 나타난 사건들은 대부분 행정심판에서 기각된 뒤 소송으로 왔으므로, 심판 단계의 집행정지 결정만 믿고 공사를 재개하기보다 소송에서의 집행정지까지 이어서 준비해야 합니다.

처분이 취소돼도 배상은 별개입니다

사용승인이 늦어져 생긴 임료 손해를 지방자치단체에 물으려는 분도 많습니다. 그러나 처분이 위법해 취소되었다는 것만으로 곧바로 국가배상책임이 생기지는 않습니다(국가배상법 제2조는 공무원의 고의·과실을 요구합니다). 전주지방법원 2026. 8. 13. 선고 2024가단25260 판결이 그 예입니다. 미관지구 건축선을 지키지 않은 설계로 허가를 받아 지은 건물의 사용승인 반려가 소송에서 취소되어 확정되었는데(대법원 2023두47299 판결로 심리불속행 기각), 건축주가 지연 기간의 손해 1억 7,560만여 원을 청구하자 법원은 기각했습니다. 위법하게 나간 허가를 알면서 담당 공무원이 선뜻 사용승인을 내주기 어려웠고, 설계자가 허가 과정에서 석연치 않은 역할을 했으며, 처분 취소로 손해가 상당 부분 회복되었다는 이유였습니다. 배상까지 염두에 둔다면 처분 단계에서부터 행정청의 잘못을 문서로 남겨 두어야 합니다.

혼자 할 수 있는 구간과 변호사가 필요한 구간, 하면 안 되는 대응

모든 사건에 변호사가 필요한 것은 아닙니다. 착공기한이 넉넉히 남았고 연기 사유가 객관적인 착공연기신청이나, 사용승인 단계의 단순한 서류 보완은 건축사와 함께 직접 하셔도 됩니다. 이미 사업을 접기로 했고 투입한 비용도 크지 않다면 취소를 다투는 실익이 적을 수 있습니다. 반면 다음은 설계가 필요한 구간입니다.

• 취소 사전통지나 청문 통지를 받은 경우, 특히 착공신고만 해 두고 본공사를 못 한 경우

• 행정청의 공사 중단 요구, 착공신고 반려, 보완요구 때문에 착수가 늦어진 경우

• 변경허가를 받았거나 허가조건 이행이 걸려 있어 기간 계산이 복잡한 경우

• 토지 매매 분쟁, 공매·경매로 대지 권리가 흔들리는 경우

• 사용승인이 검사사항이 아닌 민원·악취·용도 해석을 이유로 거부된 경우

하면 안 되는 대응도 판결에 남아 있습니다.

• 청문에서 '기한까지 못 하면 이의하지 않겠다'는 확인서를 써 주는 것 — 부산지방법원 2025구합20516 판결에서 불리한 사정으로 쓰였습니다.

• 관공서 등기우편을 열어 보지 않거나 주소 변경을 알리지 않는 것 — 제소기간 도과와 공시송달로 이어졌습니다.

• 담당 공무원의 구두 약속만 믿는 것 — 권한 없는 발언으로 배척되었습니다.

• 사용승인 전에 입주하거나 임대하는 것 — 형사처벌 대상이고 반려 사유로 다투어집니다.

• 진출입로 등 허가 전제를 사실과 다르게 적는 것 — 신뢰보호도 손해배상도 막힙니다.

자주 묻는 질문

착공신고필증을 받았는데도 건축허가가 취소될 수 있나요?

있습니다. 착공신고는 공사계획 신고일 뿐이고, 공사 착수는 건물 부지의 굴착이나 축조를 시작해야 인정됩니다(대법원 2012두22973 판결). 대전지방법원 2020구합107086 판결과 서울행정법원 2022구합55064 판결은 착공신고가 수리된 뒤에도 실제 공사가 없었다며 취소를 유지했습니다.

건축허가 착공기한은 언제까지이고 연장할 수 있나요?

허가를 받은 날부터 2년이고, 정당한 사유가 있으면 1년의 범위에서 연장할 수 있습니다(건축법 제11조 제7항). 연장 여부는 행정청의 재량이므로 기한 전에 착공연기신청서와 객관적 자료를 내야 합니다. 2017. 1. 17. 개정 전의 법이 적용된 판결들은 1년을 기준으로 판단했습니다.

착공기한이 지났는데 지금이라도 공사를 시작하면 되나요?

취소되기 전에 실제로 착수했다면 특별한 공익상 필요가 없는 한 취소할 수 없다는 것이 대법원 2012두22973 판결의 태도입니다. 다만 벌목이나 부지 조성만으로는 착수가 아니고, 착공신고 등 절차를 거쳐야 하며, 이미 사전통지가 나온 상태라면 행정청과의 마찰이 커지므로 대응을 먼저 정하시기를 권합니다.

사용승인이 나지 않았는데 먼저 입주해도 되나요?

안 됩니다. 사용승인을 받기 전에는 건축물을 사용하거나 사용하게 할 수 없고(건축법 제22조 제3항), 위반하면 2년 이하의 징역 또는 1억 원 이하의 벌금 대상입니다(제110조 제2호). 공사가 끝난 부분이 기준에 맞으면 기간을 정한 임시사용승인을 받을 수 있지만, 임시사용승인을 받았다고 사용승인 요건을 갖춘 것은 아닙니다(의정부지방법원 2015구합7871 판결).

주민 민원 때문에 사용승인을 거부당했어요. 다툴 수 있나요?

다툴 여지가 큽니다. 대구지방법원 2017구합22468 판결은 인근 주민의 동의나 민원 해결은 허가 요건이 아니라며 반려를 취소했고, 의정부지방법원 2024구합15751 판결도 막연한 악취 우려를 이유로 한 반려를 취소했습니다. 다만 허가대로 지었는지, 서류가 갖추어졌는지는 따로 점검해야 합니다.

땅이 경매로 넘어갔는데 건축허가는 어떻게 되나요?

착공신고 전이라면 소유권을 잃은 때부터 6개월이 지나 착수가 불가능하다고 판단되면 취소 대상입니다(건축법 제11조 제7항 제3호). 착공 뒤라도 공사 완료가 불가능하면 제2호로 취소될 수 있고, 춘천지방법원 강릉지원 2025구합3 판결은 공매로 토지를 잃은 숙박시설의 허가 취소를 유지했습니다.

건축허가가 취소되면 언제까지 다퉈야 하나요?

처분이 있음을 안 날부터 90일 안에 행정심판이나 행정소송을 내야 합니다. 서울행정법원 2022구합55064 판결처럼 처분서를 받고도 열어 보지 않아 기간을 넘기면 내용을 따지기도 전에 각하됩니다. 공사를 이어가야 한다면 집행정지도 함께 신청해야 합니다.

착공연기신청이 반려됐는데 이것도 따로 다퉈야 하나요?

함께 다투는 것이 안전합니다. 의정부지방법원 2024구합15485 판결의 건축주는 착공연기신청 반려처분과 그 뒤의 건축허가 취소처분을 함께 행정심판과 소송으로 다투었습니다. 반려에 대한 이의신청이 거부되었더라도 반려 자체의 제소기간은 따로 흐를 수 있으므로, 반려 통지를 받은 날부터 기한을 계산해 두어야 합니다.

취소되고 나서 같은 땅에 다시 허가를 받을 수 있나요?

새로 신청할 수 있지만 그 시점의 법령과 허가요건을 다시 갖추어야 합니다. 착수기간 제도 자체가 오래 묵힌 허가를 새 요건으로 다시 심사하려는 취지이기 때문입니다(헌법재판소 2009헌바70 결정). 그사이 용도지역이나 조례가 바뀌었다면 종전 허가를 지키는 편이 유리한 경우가 많다고 봅니다.

이 글에서 인용한 판결과 법령

• 대법원 2017. 7. 11. 선고 2012두22973 판결 — 착수 전 위법한 공사중단명령, 취소 위법(상고기각). 벌목·부지조성은 착수 아님

• 헌법재판소 2010. 2. 25. 선고 2009헌바70 결정 — 착수기간 법정의 취지(하급심 판결들에서 인용)

• 대법원 2009. 3. 12. 선고 2008두18052 판결 — 사용승인 거부의 조리상 제약(하급심 판결들에서 인용)

• 부산지방법원 2026. 8. 20. 선고 2025구합20516 판결 — 기속행위, 처분 보류 중 이행확인서, 취소 유지(확정 여부 미확인)

• 의정부지방법원 2025. 8. 19. 선고 2024구합15485 판결 — PF 중단은 정당한 사유 아님, 착공연기 반려·취소 유지(확정 여부 미확인)

• 수원지방법원 2023. 2. 2. 선고 2022구합71944 판결 — 주춧돌·치목은 준비행위, 취소 유지

• 대전지방법원 2023. 6. 15. 선고 2020구합107086 판결 — 착공신고필증·설계계약은 착수 아님, 토지 권리 상실

• 서울행정법원 2023. 8. 18. 선고 2022구합55064 판결 — 제소기간 도과 각하, 무효확인 기각(항소 기각, 서울고등법원 2024. 5. 2. 선고 2023누57090 판결)

• 대구지방법원 2014. 10. 24. 선고 2014구합20935 판결 — 경기침체·세무조사는 개인 사정, 취소 유지(항소 기각, 대구고등법원 2015. 6. 26. 선고 2014누6648 판결)

• 수원지방법원 2022. 8. 11. 선고 2021구합72889 판결 — 국유지 소유권 이전 조건, 처분사유 추가 불허, 취소 유지

• 광주고등법원(전주) 2020. 4. 29. 선고 2019누1727 판결 — 위법한 착공신고 반려, 취소 위법(1심 전주지방법원 2019. 7. 11. 선고 2018구합521 판결 취소, 상고 여부 미확인)

• 의정부지방법원 2019. 5. 23. 선고 2018구합15163 판결 — 변경허가일 기산, 허가조건 이행 중 정당한 사유, 취소 위법(확정 여부 미확인)

• 부산고등법원 2012. 9. 21. 선고 2011누4558 판결 — 대법원 2012두22973 판결의 원심(착수 판단은 대법원에서 법리오해로 지적됨)

• 춘천지방법원 강릉지원 2026. 5. 20. 선고 2025구합3 판결 — 7년 6개월 방치·공매, 완료 불가능 취소 유지(확정 여부 미확인)

• 의정부지방법원 2016. 6. 7. 선고 2015구합7871 판결 — 허가조건 미이행 사용승인 반려 적법, 임시사용승인과 구별

• 광주고등법원 2017. 11. 2. 선고 2017누3594 판결 — 허가조건 위반 아님, 사용승인 반려 취소(1심 광주지방법원 2017. 4. 6. 선고 2016구합12516 판결 취소)

• 의정부지방법원 2025. 2. 11. 선고 2024구합15751 판결 — 악취 우려 반려 취소(확정 여부 미확인)

• 대구지방법원 2018. 4. 26. 선고 2017구합22468 판결 — 주민 반대는 허가 요건 아님, 반려 취소(확정 여부 미확인)

• 울산지방법원 2016. 10. 27. 선고 2015구합6891 판결 — 동물장묘시설 용도, 반려 취소(항소 기각, 부산고등법원 2017. 2. 17. 선고 2016누23677 판결)

• 울산지방법원 2016. 1. 14. 선고 2015구합756 판결 — 업무대행자 권한 밖 부적합 의견, 반려 취소(항소 기각, 부산고등법원 2016. 6. 3. 선고 2016누20241 판결)

• 인천지방법원 2023. 5. 26. 선고 2022구합54874 판결 — 제출 불가능한 서류, 성능 확인, 반려 취소(확정 여부 미확인)

• 수원지방법원 성남지원 2023. 4. 18. 선고 2022가합402904 판결 — 사실과 다른 진출입로 전제 허가, 손해배상 기각

• 전주지방법원 2026. 8. 13. 선고 2024가단25260 판결 — 사용승인 반려 취소 확정 후 국가배상 기각(확정 여부 미확인)

• 법령 — 건축법 제11조, 제16조, 제21조, 제22조, 제79조, 제110조(2026. 2. 27. 시행본, 제11조·제22조는 2028. 8. 12. 시행 예정본까지 문언 같음) / 건축법 시행규칙 제14조, 제16조 / 행정절차법 제14조, 제21조, 제22조 / 행정심판법 제27조, 제30조 / 행정소송법 제18조, 제20조, 제23조 / 민원 처리에 관한 법률 제22조, 같은 법 시행령 제24조 / 국가배상법 제2조

법무법인 도모는 이 사건을 이렇게 진행합니다

첫 상담에서 확인하는 것

첫 상담에서는 지금이 어느 단계인지부터 확인합니다. 착공기한이 아직 남았는지, 사전통지나 청문 통지를 받았는지, 취소처분서나 사용승인 반려 통지를 받았는지에 따라 남은 날짜와 낼 서류가 전혀 다르기 때문입니다. 처분서를 받으셨다면 받은 날짜를 기준으로 행정심판과 소송의 90일을 먼저 달력에 적습니다. 다음으로 허가서와 변경허가서, 허가조건과 안내사항, 착공신고서와 착공신고필증, 착공연기신청서와 착공연기확인서, 행정청과 주고받은 공문과 보완요구서를 시간 순서로 받아 봅니다. 현장에서 실제로 어떤 작업을 언제 했는지 보여 주는 사진과 공사계약서, 장비 투입 내역, 토지 소유권이나 사용권원의 현황, 금융계약의 조건도 함께 확인합니다. 사용승인 사건이라면 감리완료보고서와 공사완료도서, 업무대행자의 검사조서, 반려 사유가 검사사항에 해당하는지를 살핍니다. 청문이나 의견제출 단계에서 이미 써 낸 서면이 있다면 그 내용도 반드시 봅니다.

김강희 변호사의 대응 방식

김강희 변호사는 먼저 처분서의 사유를 법조문의 호별로 나누어 정리합니다. 착수기간 경과인지, 공사 완료 불가능인지, 대지 소유권 상실인지에 따라 다툴 지점이 다르기 때문입니다. 착수 여부가 쟁점이면 부지 굴착이나 축조가 있었는지를 현장 자료로 확인하고, 착수하지 못한 원인이 공사 중단 요구나 착공신고 반려 같은 행정청의 행위에 있다면 그 위법성을 중심에 둡니다. 변경허가나 허가조건이 얽힌 사건은 기산점과 조건 이행 경과를 날짜별로 재구성해 정당한 사유를 주장합니다. 처분 전이라면 의견제출과 청문에서 불리한 확인서를 남기지 않도록 서면을 함께 준비하고, 처분 후라면 행정심판과 소송 가운데 무엇이 나은지 검토한 뒤 공사와 금융계약이 걸려 있으면 집행정지를 함께 신청합니다. 사용승인 사건은 반려 사유가 검사사항 밖인지, 허가를 취소할 정도의 사정인지를 따지고, 서류가 결정적으로 빠졌다면 보완과 감정 등 성능 확인 방법을 같이 설계합니다. 손해배상은 처분 단계의 기록을 바탕으로 실익을 따져 말씀드립니다.

함께할 때 결과가 달라지는 이유

이 사건의 결론은 대부분 처분서가 나오기 전에 정해집니다. 앞에서 본 판결들에서 취소가 유지된 사건은 착공신고만 믿었거나, 자금 사정을 이유로 기한을 넘겼거나, 청문에서 스스로 불리한 확인서를 냈거나, 처분서를 받고도 기간을 놓친 경우였습니다. 반대로 취소나 반려가 뒤집힌 사건은 행정청의 공사 중단 요구와 착공신고 반려, 변경허가와 조건 이행 경과, 검사사항 밖의 반려 사유를 기록으로 정확히 짚어 낸 경우였습니다. 법무법인 도모는 기록을 먼저 검토한 뒤, 처분 자체를 다툴 사건과 연기 신청이나 보완으로 정리하는 편이 나은 사건, 그리고 지금으로서는 다투는 실익이 크지 않은 사건을 구분해 솔직하게 말씀드립니다.

법무법인 도모가 함께하겠습니다

건축허가는 몇 년의 준비와 큰 비용이 걸린 권리이지만, 착공기한과 청문, 90일의 제소기간을 한 번 놓치면 되살리기 어렵습니다. 같은 미착공이라도 착수를 막은 원인과 기간 계산, 허가조건의 이행 경과에 따라 취소가 유지되기도 하고 뒤집히기도 합니다.

건축허가 취소 사전통지나 청문 통지, 취소처분서 또는 사용승인 반려 통지를 받으셨다면 기한이 지나기 전에 법무법인 도모로 문의해 주십시오. 허가서와 공문, 현장 자료를 함께 검토해 지금 단계에서 할 수 있는 일과 순서를 정리해 드리겠습니다.

수원·경기 남부에서 상담이 필요하시다면

법무법인 도모는 수원 광교에 사무소를 둔 로펌입니다. 수원지방법원·수원지방검찰청과 가까운 광교중앙로에 자리하고 있으며, 수원·용인·화성·성남·오산·평택 등 경기 남부 전역의 임대차·명도·분양·재개발 등 부동산 분쟁을 맡고 있습니다. 부동산분쟁연구소를 운영하며 보전처분부터 본안 소송, 집행까지 한 흐름으로 진행합니다. 대표변호사를 포함한 8인의 변호사가 사건을 직접 담당합니다.

수원지방법원에 소송을 제기하시거나 소장을 받으셨다면 첫 서면이 사건의 틀을 정합니다. 자료를 정리해 오시면 첫 상담에서 사건의 방향과 다음 단계를 함께 짚어 드립니다. 수원 법무법인 도모로 문의해 주시기 바랍니다.