현지조사 통보를 받은 병원이 사실확인서 서명을 요구받는다면 — 확인서 신빙성이 배척돼 처분이 취소된 판결과 유지된 판결

"조사관들이 내일까지 사실확인서에 서명해 달라고 합니다. 안 하면 조사 거부가 되는 겁니까?" 현지조사 이틀째나 사흘째, 원장님이나 사무장님에게서 가장 많이 받는 전화입니다. 조사반은 진료기록부와 수납대장을 대조한 뒤 원장과 직원에게 자필 사실확인서를 받고, 마지막 날에는 부당청구 유형과 금액을 적은 확인서에 수진자 명단을 붙여 서명·날인을 요구합니다. 결론부터 말씀드리면 현지조사에서 서명한 확인서는 대법원 판례상 강요나 내용 미비 같은 특별한 사정이 없는 한 증거가치를 쉽게 부정할 수 없어서, 서명하는 순간 그 내용이 처분의 뼈대가 됩니다. 현지조사란, 국민건강보험법 제97조 제2항과 의료급여법 제32조 제2항에 따라 보건복지부장관이 요양기관에 보고와 서류 제출을 명하고 소속 공무원으로 하여금 관계인에게 질문하고 관계 서류를 검사하게 하는 행정조사를 말합니다. 다만 확인서에 서명했다고 모두 지는 것은 아닙니다. 실제 판결을 보면 수천 건짜리 명단을 즉석에서 확인할 수 없었던 사정, 명단이 객관 자료와 대조되지 않은 사정, 확인서와 어긋나는 제3자 진술이 드러나면 법원은 확인서를 배척하고 처분을 취소했습니다. 이런 사건을 맡아 보면 결론은 서명 전 문구를 어떻게 다듬었는지, 명단을 어디까지 대조했는지, 처분 전에 무엇을 소명했는지에서 갈립니다. 아래에서는 확인서의 법적 무게, 확인서가 배척된 판결과 유지된 판결, 조사 대상기간 확대와 서류제출명령 불응 처분까지 실제 판결을 근거로 차례로 짚어 보겠습니다.

핵심만 먼저 정리하면

1. 현지조사 확인서에 서명하면 나중에 뒤집기 어렵나요 — 원칙적으로 어렵습니다. 대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결은 행정청이 현장조사 과정에서 구체적인 위반사실을 자인하는 확인서를 받았다면, 의사에 반해 강제로 작성되었거나 내용의 미비로 구체적 사실의 증명자료로 삼기 어렵다는 특별한 사정이 없는 한 그 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다고 보았습니다.

2. 그래도 확인서가 배척된 판결이 있나요 — 있습니다. 서울행정법원 2024. 5. 30. 선고 2022구합76573 판결은 상담부장의 자필 확인서가 강제로 작성된 것은 아니라고 보면서도, 6,759건에 이르는 거짓청구 명단을 수기차트와 대조하지 않은 채 만든 점을 들어 명단의 신빙성을 부정하고 146일 업무정지와 명단공표를 모두 취소했습니다.

3. 서류를 못 내거나 조사를 거부하면 어떻게 되나요 — 부당청구와 별개로 1년 업무정지 사유가 됩니다. 국민건강보험법 제98조 제1항 제2호와 시행령 별표 5는 서류제출명령 위반과 검사 거부에 업무정지 1년을 정하고 있고, 서울행정법원 2021. 5. 13. 선고 2019구합65962 판결은 조사 나흘째 조사를 거부한 병원에 대한 1년 업무정지를 유지했습니다.

현지조사는 누가, 어떤 권한으로 오는가

현지조사는 강제력이 있는 행정조사이므로 협조 여부를 고를 수 있는 조사가 아닙니다. 국민건강보험법 제97조 제2항은 보건복지부장관이 요양기관에 보험급여에 관한 보고 또는 서류 제출을 명하거나 소속 공무원이 관계인에게 질문하고 관계 서류를 검사하게 할 수 있다고 정하고, 같은 조 제7항은 국민건강보험공단이나 건강보험심사평가원이 그 업무를 지원하게 할 수 있다고 정합니다. 조사하는 공무원은 권한을 표시하는 증표를 지니고 보여 주어야 하며(같은 조 제6항), 법에 정하지 않은 절차는 행정조사기본법을 따릅니다(같은 조 제8항). 의료급여 수급권자를 진료한 기관이라면 의료급여법 제32조에 따른 조사가 함께 진행되고, 처분도 요양기관 업무정지와 의료급여기관 업무정지가 나란히 나옵니다.

현장에 오는 사람이 대부분 심사평가원 직원이라는 점을 들어 권한 없는 조사라고 다투는 경우가 있지만, 법원은 받아들이지 않았습니다. 서울행정법원 2019구합65962 판결은 보건복지부 직원이 현장에 나오지 않았더라도 장관 명의의 조사명령서로 지정된 심사평가원·공단 직원이 장관의 지휘 아래 조사를 지원한 것이면 적법하다고 보았고, 공단의 현지확인이나 심사평가원의 심사와는 근거·주체·강제성이 달라 위법한 중복조사도 아니라고 했습니다. 서울행정법원 2024. 3. 28. 선고 2022구합73376 판결도 같은 취지입니다. 그러니 첫날에는 조사의 적법성을 따지기보다, 조사명령서와 관계서류 제출 요구서에 적힌 조사대상기간, 제출 대상 서류, 조사 사유를 정확히 받아 적는 것이 먼저입니다.

사실확인서 한 장이 처분의 뼈대가 되는 이유

현지조사 결과는 결국 확인서 몇 장으로 압축되고, 이후의 처분과 소송은 그 확인서를 중심으로 진행됩니다. 보통 세 종류가 만들어집니다. 원장과 직원이 개별 사실을 적는 자필 사실확인서, 수진자 명단의 항목마다 해당 여부를 표시하는 소명명단, 그리고 조사 마지막 날 부당청구 유형·기간·금액을 정리하고 명단을 첨부해 대표자가 서명하는 최종 확인서입니다.

법원이 확인서를 무겁게 보는 이유는 대법원 2015두2864 판결에 그대로 나옵니다. 이 판결은 대법원 1994. 9. 23. 선고 94누3421 판결과 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결을 이어받아 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다고 하면서, 처분사유가 합리적으로 수긍할 수 있을 정도로 증명되면 이와 상반되는 특별한 사정은 요양기관이 주장·증명해야 한다고 보았습니다. 원심인 서울고등법원 2015. 6. 11. 선고 2014누1583 판결과 1심 서울행정법원 2013. 12. 20. 선고 2011구합15558 판결도 같은 결론이었습니다. 처분의 적법성은 원칙적으로 행정청이 증명하지만(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결), 서명한 확인서가 있으면 그 증명이 일단 된 것으로 보고 반대 증명의 부담이 병원으로 넘어온다는 뜻입니다.

그래서 "그냥 조사를 받았다는 뜻으로 서명했다"는 주장은 통하지 않습니다. 서울행정법원 2019. 10. 10. 선고 2018구합86603 판결의 원장은 같은 주장을 했지만, 법원은 확인서에 30개월의 조사대상기간과 거짓청구 유형이 상세히 적혀 있고 대표자란에 서명·날인했다며 처분사유를 모두 인정하는 의미로 서명했다고 보았습니다.

현지조사 첫날부터 판결까지 — 시한으로 본 대응 순서

현지조사는 끝나는 날이 아니라 처분이 나오는 날을 기준으로 준비해야 합니다. 조사가 끝나고 처분까지 1년에서 3년이 걸리는 경우가 흔하고, 그 사이 의견제출 기회는 한 번뿐인 경우가 많습니다. 판결에 나온 경과를 보면 2019. 4. 조사한 한의원은 2021. 11.에 업무정지를, 2019. 8. 조사한 요양병원은 2021. 9.과 10.에 처분을, 2020. 11. 조사한 의원은 2024. 1.에 처분을 받았습니다.

1. 조사 개시 — 조사명령서·현장조사서와 관계서류 제출 요구서를 받습니다. 행정조사기본법 제17조 제1항은 7일 전 서면통지를 원칙으로 하지만, 증거인멸 우려가 있으면 조사 개시와 동시에 제시할 수 있습니다.

2. 조사 기간(대개 3일에서 5일, 길게는 2주 이상) — 자료 제출, 직원 문답, 자필 사실확인서와 소명명단 작성이 진행됩니다. 이 단계에서 대상기간 확대 통보가 나오기도 합니다.

3. 조사 마지막 날 — 부당청구 유형과 금액, 명단이 붙은 최종 확인서 서명을 요구받습니다. 날인을 거부해도 2022구합76573 사건처럼 조사자들이 연명으로 서명해 처분의 근거로 삼습니다.

4. 결과 통보와 처분 사전통지 — 행정조사기본법 제24조는 법령에 특별한 규정이 없으면 조사 결과를 확정한 날부터 7일 안에 알리도록 하고, 행정절차법 제21조에 따라 처분 원인 사실과 근거가 통지되고, 의견제출 기한은 10일 이상으로 정해야 합니다. 공단의 환수 예정 통보도 따로 옵니다.

5. 처분 — 업무정지(또는 과징금), 명단공표, 공단 환수가 각각 별개 처분으로 나옵니다.

6. 불복 — 행정심판은 처분이 있음을 안 날부터 90일, 있은 날부터 180일(행정심판법 제27조), 취소소송은 안 날부터 90일, 있은 날부터 1년(행정소송법 제20조) 안에 제기합니다.

7. 집행정지 — 업무정지는 시작일이 정해져 있으므로 소송과 함께 행정소송법 제23조의 집행정지를 신청해 본안 판결 때까지 진료를 이어 가는 것이 일반적입니다.

제 견해로는 이 순서에서 가장 결정적인 시점이 3번과 4번입니다. 확인서 문구는 3번에서 확정되고, 명단 오류를 객관 자료로 소명할 첫 공식 기회가 4번입니다. 이 두 시점을 놓친 채 소송에서 처음 다투면 법원은 "그동안 왜 소명하지 않았느냐"를 묻습니다.

확인서 신빙성이 배척돼 처분이 취소된 판결

확인서가 있어도 처분이 취소된 판결들은 공통적으로 확인서 자체보다 거기에 붙은 명단의 정확성을 무너뜨렸습니다. 대표적인 것이 서울행정법원 2022구합76573 판결입니다. 조사반은 3일간 36개월분을 조사한 뒤 전산 접수번호와 진료일 순서가 어긋난 내역을 모아 6,759건의 '내원일수 거짓청구자 명단'을 만들었습니다. 원장은 마지막 날 명단 확인서에 날인을 거부했고, 조사자들이 연명으로 서명했습니다. 법원은 상담부장의 자필 사실확인서가 강제로 작성된 것은 아니라고 보았습니다. 그러나 관리환자는 수기차트로 진료한 뒤 월말에 전자차트에 몰아 입력했다는 해명이 조사 단계부터 있었는데도, 행정청이 6,759건을 수기차트와 일일이 대조하지 않았다는 점을 지적했습니다. 방대한 수기차트를 사후에 만들어 내기는 어렵다는 점, 경찰이 같은 내용의 1억 1,733만여 원 사기 혐의를 불송치(혐의없음)한 점, 명단에 오른 수진자들이 실제 진료를 받았다는 확인서를 낸 점도 근거가 되었습니다. 결국 146일 업무정지와 명단공표 처분이 모두 취소되었습니다.

이 판결이 실무에 남긴 문장은 이것입니다. 확인서의 증거가치를 높게 보는 것은 행정청이 객관 자료로 위반사항을 확인하고 상대방도 이를 인정했기 때문이므로, 확인 대상 중 일부가 사실과 다를 수 있다는 반증을 내 전체에 대한 의심을 품게 하면 증명력이 깨지고, 반드시 전부를 반증할 필요는 없다는 것입니다. 서울행정법원 2022구합73376 판결도 1심에서 같은 법리를 썼습니다. 요양병원에서 간호조무사가 골밀도·심전도 검사를 했다는 명단은 10개월 990건이었는데, 병원장이 직접 했다고 표시한 것은 10여 건뿐이었습니다. 법원은 990건을 즉석에서 확인해 소명하기는 사실상 불가능하고, 조사반이 명단을 검증하는 추가 조치를 하지 않았으며, 경찰이 무작위로 고른 수진자 8명 중 간호조무사가 검사했다고 답한 사람이 없었다는 점을 들어 확인서를 '내용의 미비'로 배척했습니다. 의료급여 절차위반 명단 684건에는 의뢰서를 낸 수진자까지 섞여 있었습니다. 부당금액이 일부라도 잘못 산정되면 행정청이 다시 재량을 행사해야 하므로, 1심은 69일과 137일 업무정지를 모두 취소했습니다. 다만 이 결론은 아래에서 보듯 항소심에서 일부 바뀌었습니다.

확인서에 적힌 사실이 맞더라도 그 사실의 법적 평가가 틀리면 처분은 무너집니다. 서울행정법원 2025. 1. 24. 선고 2023구합69176 판결은 요양병원이 뷔페식으로 식사를 제공했다는 사실만으로 의사의 처방에 따른 식사가 아니라고 볼 수 없다며 2,544만여 원의 식대 환수를 취소했고, 이 판결은 확정되었습니다.

같은 확인서가 항소심에서 다시 살아난 이유

1심에서 확인서가 배척되었다고 안심할 수는 없습니다. 서울행정법원 2022구합73376 판결의 항소심인 서울고등법원 2024. 11. 20. 선고 2024누40495 판결은 결론을 일부 바꿨습니다. 건강보험 쪽 69일 업무정지는 1심을 취소하고 청구를 기각해 처분을 유지했고, 의료급여 쪽 137일 업무정지 취소만 그대로 두었습니다.

항소심이 본 것은 확인서가 만들어진 순서였습니다. 간호조무사가 조사 첫날 검사를 자신이 했다고 자인했고, 이틀 뒤 병원장이 같은 취지의 확인서를 썼으며, 대표자도 같은 날 같은 내용을 확인했습니다. 다음 날 병원장은 진료기록부를 모두 가진 상태에서 990건 가운데 자신이 직접 한 11건에 표시하고 나머지는 간호조무사가 했다고 자필로 적었습니다. 항소심은 조사기간 내내 병원에 있던 병원장이 형사·행정 책임이 걸린 명단을 형식적으로만 확인했다는 것은 납득하기 어렵다고 보았습니다. 처분 뒤 행정심판과 소송까지 시간이 충분했는데도 실제 검사자를 하나도 소명하지 않은 채 명단 전체를 못 믿겠다고만 한 점, 행정심판에서는 명단의 신빙성을 다투지 않고 고압적 조사만 주장했다는 점도 불리하게 작용했습니다.

제 견해로는 이 1심과 항소심의 차이가 이 주제의 핵심입니다. "명단이 너무 많아 확인할 수 없었다"는 주장은 그 자체로는 약하고, 명단 중 틀린 건을 실제로 골라내 보여 줄 때 비로소 힘을 얻습니다. 같은 사건에서도 의료급여 절차위반 명단은 의뢰서를 낸 수진자가 섞여 있다는 구체적 반증이 있었기에 항소심에서도 취소가 유지되었고, 무자격 검사 명단은 그런 반증이 없었기에 처분이 되살아났습니다.

확인서가 유지돼 처분이 그대로 남은 판결

확인서가 객관 자료와 맞아떨어지면 강압이나 착오 주장은 거의 받아들여지지 않습니다. 서울행정법원 2026. 4. 17. 선고 2024구합80934 판결이 대표적입니다. 미용·피부 진료를 주로 하는 의원에서 3일간 18개월분을 조사한 결과, 직원 14명이 진료를 받지 않았는데 진찰료와 약제비를 청구한 431만여 원, 미용 시술을 비급여로 받고도 진찰료 등을 이중청구한 826만여 원이 문제 되었습니다. 원장은 첫날 자필 확인서, 둘째 날 소명명단의 항목마다 숫자를 적고 "건건이 모두 확인하여 작성한 것"이라는 문구, 셋째 날 본인부담금 수납대장의 원무과입금액란이 실제 징수액이라는 확인서를 썼고, 대상 수진자의 그 칸에는 0원이 적혀 있었습니다. 법원은 고압적 분위기에서 유도되었다는 주장을 뒷받침할 객관 자료가 없고, 원장이 낸 직원들의 확인서는 같은 문구가 인쇄된 문서에 서명만 받은 것이라 믿기 어렵다며 122일 업무정지를 유지했습니다.

서울행정법원 2018구합86603 판결도 같습니다. 원장은 물리치료가 삭감이 많아 약으로 바꿔 청구했다는 자필 확인서를 썼고, 물리치료사는 치료받은 환자를 대장에 빠짐없이 적는다고 확인했습니다. 법원은 물리치료대장이 업무상 기계적으로 반복 기재된 문서라 신빙성이 높고, 다른 병원 입원기록과 대조해 만든 명단의 증거가치도 높다고 보아 194일 업무정지와 1억 4,843만여 원 환수를 사실상 그대로 유지했습니다. 장기요양기관 사건인 서울행정법원 2024. 5. 9. 선고 2022구합88927 판결은 확인서 문장 일부가 서로 똑같다는 점을 들어 강요를 주장했지만, 법원은 조사관이 증인으로 나와 "참고를 위해 다른 사람이 쓴 확인서를 보여 주는 경우도 있다", "서명을 거부하면 강요하지 않고 조사를 마치는 경우도 많다"고 진술한 점을 들어 배척했습니다. 항소심 서울고등법원 2025. 8. 28. 선고 2024누43951 판결은 방문요양 급여비용 산정 방식에 관한 부분만 일부 바로잡았을 뿐 확인서의 신빙성 판단은 유지했습니다.

취소와 유지를 가른 다섯 가지

판결들을 나란히 놓으면 확인서의 운명은 서명 그 자체보다 다섯 가지 사정에서 갈렸습니다.

• 명단의 규모와 검증 여부 — 수백, 수천 건 명단을 조사 막바지에 내밀고 행정청이 객관 자료와 대조하지 않았으면 배척 가능성이 커집니다(2022구합76573 판결, 2024누40495 판결 중 의료급여 절차위반 명단 부분). 다만 같은 사건의 무자격 검사 명단은 항소심에서 신빙성이 인정되었으므로, 규모만으로 배척되지는 않습니다. 반대로 다른 병원 입원기록이나 수납대장과 대조해 만든 명단은 유지되었습니다(2018구합86603, 2024구합80934).

• 확인서와 객관 자료의 부합 — 원무과입금액 0원, 물리치료대장처럼 확인서를 뒷받침하는 장부가 있으면 강요 주장은 힘을 잃습니다.

• 작성 경위의 단계성 — 여러 날에 걸쳐 직원·원장·대표자가 차례로 같은 내용을 확인했으면 법원은 자발성을 인정합니다(2024누40495).

• 반증의 질 — 원장과 관계없는 수진자의 확인서, 경찰의 수진자 문답처럼 이해관계 없는 사람의 진술은 힘이 있었고, 현직 직원이 인쇄된 문구에 서명만 한 확인서는 배척되었습니다.

• 소명의 시점 — 조사 단계부터 같은 해명을 한 경우(2022구합76573)와, 소송에 와서야 처음 다툰 경우(2024누40495)의 결과가 달랐습니다.

사기 고발이 함께 오면 확인서는 두 번 쓰입니다

현지조사에서 거짓청구가 확인되면 공단이나 보건복지부가 사기 혐의로 고발하는 경우가 많고, 이때 같은 확인서가 행정 절차와 형사 절차에서 동시에 쓰입니다. 두 절차의 결론은 서로 영향을 주지만, 방향에 따라 무게가 다릅니다.

형사에서 유죄가 확정되면 행정소송에서 이를 뒤집기는 매우 어렵습니다. 2017구합102128 판결은 동일한 사실관계에 관해 확정된 형사판결에서 유죄로 인정된 사실은 유력한 증거가 되어 특별한 사정이 없는 한 반대 사실을 인정할 수 없다는 대법원 2008. 2. 14. 선고 2007다69148, 69155 판결의 법리를 따랐습니다. 그 사건의 직영가산금 부당청구는 청주지방법원 2013고단349 판결에서 무죄였다가 항소심 청주지방법원 2013노957 판결에서 벌금 2,000만 원이 선고되고 대법원 2014도14211 판결로 확정되었고, 행정법원은 처분사유 자체는 그대로 인정했습니다. 그 처분이 취소된 이유는 앞서 본 조사대상기간 설정의 잘못이었지 처분사유가 없어서가 아니었습니다.

반대로 경찰의 불송치나 검찰의 불기소는 양날의 칼입니다. 2022구합76573 판결은 수진자들이 정상 진료를 확인한 점 등을 근거로 한 불송치를 명단 신빙성을 의심할 사정의 하나로 들었습니다. 2021누74886 사건에서도 검찰은 서류제출명령 위반 고발에 대해 혐의없음(증거불충분) 처분을 했고, 법원도 같은 방향으로 판단했습니다. 그러나 2024구합80934 판결은 현지조사자들이 자료 제출을 거부해 수사를 진행할 필요가 없다는 이유로 내려진 불송치에 대해, 행정제재와 형사처벌은 목적과 증명책임이 다르다며 처분사유가 없어지지 않는다고 했습니다. 불송치 이유가 수진자 진술 같은 실체 판단이었는지, 수사를 진행하지 못했다는 형식적 이유였는지가 무게를 가릅니다.

제 견해로는 형사 절차에서 확인서 내용을 그대로 시인하는 진술을 하면 행정소송에서 그 진술이 다시 증거로 쓰이고, 반대로 행정 절차에서 무리하게 부인하다가 객관 자료로 반박되면 형사에서 반성하지 않는 태도로 비칠 수 있습니다. 두 절차의 진술 방향은 처음부터 하나로 맞춰 두어야 합니다.

서명을 요구받았을 때 현장에서 할 수 있는 것

서명을 거부하는 것만이 방어는 아닙니다. 확인서에 서명하지 않는 것 자체는 조사 거부와 다르고, 2022구합76573 사건처럼 날인을 거부해도 조사자 연명 확인서로 처분은 진행됩니다. 중요한 것은 서명하지 않았다는 사실보다 무엇에 동의하지 않는지를 기록으로 남기는 일입니다.

• 문구 수정과 이의 기재 — 제 견해로는 사실관계만 확인하고 법적 평가는 유보하는 문구, 예컨대 "명단 중 진료기록으로 확인되는 건은 제외를 요청함"을 확인서 여백에 적어 두는 것이 가장 실효적입니다.

• 사실과 평가를 나눠 적기 — 2023구합69176 판결처럼 뷔페식으로 식사를 제공한 사실은 맞아도 그것이 처방 없는 식사라는 평가는 틀릴 수 있습니다. 확인서에는 "…한 사실이 있음"까지만 확인하고, "부당청구임을 인정함" 같은 법적 평가는 유보한다는 뜻을 함께 적어 두는 것이 좋습니다.

• 명단 사본과 대조 시간 요청 — 명단의 근거가 된 추출 기준을 묻고, 진료기록부·수기차트로 대조할 시간을 요청한 사실을 남겨 두면 나중에 '즉석 확인 불가능' 주장의 토대가 됩니다.

• 전문가 입회와 녹음 — 행정조사기본법 제23조 제2항은 조사대상자가 법률·회계 전문가를 입회시키거나 의견을 진술하게 할 수 있다고 정하고, 같은 조 제3항은 조사 과정을 녹음·녹화할 수 있게 합니다. 녹음·녹화는 범위를 상호 협의하고, 같은 조 제4항에 따라 사전에 행정기관의 장에게 통지해야 합니다.

• 직원 확인서 관리 — 직원이 모르는 사실을 추측으로 쓰지 않도록 하고, 원장 진술과 어긋나는 직원 확인서가 나오지 않게 사실관계를 먼저 정리합니다.

확인서에 '거짓청구'라고 쓰는 것과 '착오 청구'라고 쓰는 것의 차이

확인서의 한 단어가 업무정지 일수와 명단공표를 바꿉니다. 대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결은 '속임수'를 지급받을 수 없음을 알면서 진료기록부 등을 거짓으로 또는 부풀려 작성하는 적극적 기망으로, '그 밖의 부당한 방법'을 과실로 그 사정을 모르고 청구한 경우로 나누었습니다. 행정청은 지급받을 수 없는 청구라는 객관적 사정만 증명하면 되고, 속임수를 쓰지 않았다는 사정은 병원이 증명해야 한다고 했습니다. 이 판결은 원심 서울고등법원 2019. 8. 28. 선고 2018누40432 판결을 파기했습니다.

이 구분이 중요한 이유는 국민건강보험법 시행령 별표 5 제4호에 있습니다. 자진신고나 고시 기준에 해당하면 업무정지나 과징금을 2분의 1 범위에서 줄이거나 면제할 수 있지만, 속임수를 사용한 경우는 감면에서 빠집니다. 의료급여법 시행령 별표 2도 같습니다. 또 국민건강보험법 제100조의 명단공표는 관련 서류의 위조·변조로 거짓청구한 경우에만 할 수 있습니다. 서울행정법원 2018. 8. 30. 선고 2017구합82123 판결은 진료기록부를 허위로 작성한 부당청구는 인정하면서도, 그것만으로 서류를 위조·변조해 거짓청구했다고 볼 수 없다며 업무정지·환수는 유지하고 명단공표만 취소했습니다. 확인서에 '고의로', '허위로 기재하여' 같은 표현이 들어가는지 서명 전에 반드시 읽어야 하는 이유입니다.

조사 대상기간이 늘어난다는 통보를 받았다면

대상기간 확대 자체는 적법한 경우가 많지만, 지침이 정한 요건과 범위를 벗어나면 처분 전체가 취소될 수 있습니다. 시행령 별표 5 비고 제1호는 조사대상기간을 6개월부터 36개월까지 장관이 정하는 기간으로 하고, 월평균 부당금액은 총부당금액을 그 개월 수로 나눠 계산합니다. 업무정지 일수는 이 월평균 부당금액과 부당비율, 즉 총부당금액을 조사대상기간의 요양급여비용 총액(여기에 포함되지 않은 부당금액은 더한 금액)으로 나눈 비율을 표에 대입해 정하고, 부당비율이 5%를 넘으면 초과 1%마다 3일씩 더하며, 5년 안에 다시 위반하면 2배까지 가중합니다. 2018구합86603 판결의 의원은 월평균 부당금액 494만여 원, 부당비율 13.69%로 당시 기준표상 97일이 나왔고, 5년 안에 업무정지를 받은 전력이 있어 2배인 194일이 되었습니다. 기간이 업무정지 일수의 계산식에 들어가므로 기간 다툼은 곧 처분 다툼입니다.

적법하다고 본 판결부터 보면, 2018구합86603 판결은 시장의 조사의뢰로 9개월을 조사하던 중 수진자 진술과 다른 병원 진료기록 분석으로 거짓청구가 확인되자 다음 날 30개월로 넓힌 것을 요양기관 현지조사 지침에 맞는다고 보았습니다. 서울고등법원 2017. 11. 17. 선고 2017누53264 판결은 1심 서울행정법원 2016구합56684 판결의 취소 판단을 뒤집으면서, 지침의 '지속적 거짓·부당청구가 확인되는 경우'란 당초 기간 안에서 지속적인 부당청구가 확인되어 그 이전에도 있었을 개연성이 있으면 충분하다고 했습니다. 당초 기간 밖의 거짓청구까지 미리 확인하라는 것은 자백 없이는 불가능한 요구라는 이유였습니다.

반대로 대전지방법원 2018. 2. 9. 선고 2017구합102128 판결은 조사명령서에 12개월로 적어 놓고 실제로는 31개월분 자료를 요구해 그 기간으로 업무정지 60일을 산정한 처분을 취소했습니다. 지침이 반복 시행되어 행정관행이 되었으므로 행정청은 자기구속을 받고(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결), 대표자가 바뀌었다는 이유로 기간을 임의로 정한 것은 평등원칙에 어긋난다는 것입니다. 처분사유인 직영가산금 부당청구가 형사 유죄로 확정되어 있었는데도 결론은 같았고, 항소심 대전고등법원 2018. 6. 7. 선고 2018누10581 판결도 행정조사기본법 제4조 제1항의 최소 범위 원칙을 덧붙여 항소를 기각했습니다. 확대 통보를 받으면 확대 근거가 된 '확인된 거짓·부당청구'가 무엇인지 묻고, 확대된 기간에 대한 추가 제출요구서를 받아 두어야 합니다. 행정조사기본법 제23조 제1항도 추가조사를 하려면 그 필요성과 내용을 서면이나 구두로 통보하도록 정하고 있습니다.

서류를 못 내거나 조사를 거부하면 — 별도의 1년짜리 처분

서류제출명령 불응과 조사 거부는 부당청구 금액과 상관없이 업무정지 1년으로 이어질 수 있는 독립된 처분사유입니다. 국민건강보험법 제98조 제1항 제2호는 제97조 제2항의 명령 위반, 거짓 보고와 거짓 서류 제출, 검사·질문의 거부·방해·기피를 업무정지 사유로 정하고, 시행령 별표 5 제1호 나목은 그 기간을 1년으로 하되 진료기록부, 투약기록, 진료비계산서, 본인부담액 수납대장 외의 서류만 내지 않았다면 180일로 정합니다. 제116조는 1천만 원 이하 벌금도 정합니다. 특히 제99조 제1항의 과징금 갈음은 제98조 제1항 제1호와 제3호만 대상이어서, 제2호 위반에는 과징금으로 바꿀 길이 없습니다.

2019구합65962 판결의 병원은 조사 사흘째 환자 17명의 진료기록부 제출을 요구받자 다음 날 폐업을 고민하고 있다며 조사 거부 확인서를 썼습니다. 법원은 조사관이 1년 업무정지와 형사고발 가능성을 설명하고 재고를 권했다는 점을 들어 자발적 거부로 보았고, 폐업 뒤 새로 연 병원에도 업무정지를 할 수 있다며 요양기관·의료급여기관 각 1년 업무정지를 유지했습니다. 항소심 서울고등법원 2021. 12. 22. 선고 2021누44984 판결도 항소를 기각했습니다.

반면 서울고등법원 2023. 4. 21. 선고 2021누74886 판결은 수기 일일마감표를 78장만 내고 나머지는 이미 폐기했다고 한 의원에 대한 1년 업무정지 두 건을 취소한 1심(서울행정법원 2020구합64088)을 유지했습니다. 일일마감표도 본인부담금 수납대장을 이루는 서류이긴 하지만, 제출명령 위반은 서류를 가지고 있으면서 정당한 사유 없이 내지 않는 경우이고, 명령 전에 폐기한 것은 원칙적으로 제96조의4의 보존의무 위반, 즉 100만 원 이하 과태료 영역이라는 것입니다. 예상 매출 손실이 5억 원을 넘는데 환수액은 23만여 원에 그친 점을 들어 1년 처분은 재량 일탈이라는 판단도 덧붙였습니다. 서류가 없다면 없는 이유를 그 자리에서 확인서로 정확히 남기고, 가진 서류는 모두 내는 것이 원칙입니다.

사전통지 없이 들이닥친 조사, 절차 하자로 다툴 수 있나

현지조사의 절차 하자만으로 처분을 뒤집기는 어렵습니다. 행정조사기본법 제17조 제1항은 7일 전 서면통지가 원칙이지만, 단서 제1호는 미리 알리면 증거인멸 등으로 목적을 달성할 수 없는 경우 조사 개시와 동시에 서류를 제시하거나 구두로 알릴 수 있게 합니다. 2022구합76573 판결은 7일 전 통지가 없었던 사실을 인정하면서도 원장이 현장조사서에 "조사자 확인 후 조사에 응합니다"라고 쓰고 서명했고, 현지조사는 자료와 진술에 의존하므로 미리 알리면 자료 조작이나 진술 맞추기가 가능하다는 이유로 하자를 부정했습니다. 2022구합73376 판결과 2024누43951 판결도 같습니다.

제 견해로는 절차 주장은 조사대상기간을 지침과 달리 정했거나 추가조사 통보 없이 범위를 넓힌 경우처럼 처분 내용에 직결될 때 의미가 있고, 그 밖의 절차 주장은 실체 다툼을 보조하는 정도로 쓰는 것이 현실적입니다.

판결에 남은, 하면 안 되는 대응

• 조사 도중 조사를 거부하는 것 — 부당청구 금액과 관계없이 1년 업무정지와 형사처벌로 이어집니다. 2019구합65962 사건의 원장에게는 조사 거부로 벌금 300만 원의 약식명령이 발령되었고, 원장은 정식재판을 청구했습니다.

• 보존기간 안의 서류를 버리는 것 — 2021누74886 판결은 정당한 사유를 인정했지만, 조사를 예상하고 미리 폐기했다고 보이면 제출명령 위반으로 평가될 수 있다고 분명히 했습니다.

• 같은 문구의 직원 확인서를 대량으로 받아 내는 것 — 2024구합80934 판결은 이런 확인서를 오히려 신빙성 없는 증거로 보았습니다.

• 명단 전체를 막연히 부인하는 것 — 2024누40495 판결처럼 구체적 오류를 하나도 짚지 못하면 "확인할 시간이 없었다"는 주장도 함께 무너집니다.

• 행정심판과 소송에서 주장을 바꾸는 것 — 행정심판에서는 강압만 주장하다가 소송에서 명단 신빙성을 처음 다툰 점이 항소심에서 불리하게 평가되었습니다.

이 경우는 소송보다 의견제출이 먼저입니다

모든 현지조사 사건을 소송으로 끌고 갈 필요는 없습니다. 확인서 내용이 진료기록과 수납대장에 그대로 부합하고 명단에 오류가 없다면, 처분사유를 다투는 소송은 이기기 어렵습니다. 부당이득 환수는 2018구합86603 판결이 말한 대로 금액을 공단이 임의로 정할 수 없는 기속행위라 재량을 다툴 여지도 좁습니다. 이런 사건은 사전통지 단계에서 감면 사유와 과징금 갈음 사유, 부당금액 산정 오류를 정리해 처분 수위를 낮추는 데 힘을 쏟는 편이 실익이 큽니다. 시행령 별표 5 제4호가 정한 감면 사유는 적발 전 자진신고, 대표자가 알 수 없었던 불가항력적 사유의 객관적 증명, 위반의 동기·목적·정도·횟수를 고려한 고시 기준 해당의 세 가지이고, 속임수가 인정되면 이 감면이 막힙니다. 대법원 2019두52980 판결이 말했듯 행정청이 감경 사유를 전혀 고려하지 않았거나 해당하지 않는다고 오인한 채 상한으로 처분했다면 그 자체로 재량권 일탈·남용이 되므로, 의견서에 감경 사유를 빠짐없이 적어 두는 것은 나중의 소송을 위한 준비이기도 합니다. 다만 업무정지 일수가 병원 운영을 멈출 정도라면 집행정지를 겸한 소송으로 시간을 버는 선택도 함께 검토해야 합니다.

자주 묻는 질문

현지조사 사실확인서에 서명을 거부해도 되나요?

거부할 수는 있고, 그 자체가 조사 거부는 아닙니다. 다만 2022구합76573 사건처럼 조사자 연명 확인서로 처분은 진행되므로, 거부보다 동의하지 않는 부분과 이유를 확인서에 적어 남기는 편이 낫습니다. 자료 제출이나 질문 자체를 거부하는 것은 국민건강보험법 제98조 제1항 제2호의 1년 업무정지 사유이니 구별해야 합니다.

이미 사실확인서에 서명했는데 나중에 뒤집을 수 있나요?

가능하지만 쉽지 않습니다. 대법원 2015두2864 판결의 법리상 강요나 내용 미비 같은 특별한 사정을 병원이 보여야 합니다. 명단 중 틀린 건을 진료기록·수기차트·수진자 확인서로 구체적으로 골라내면 2022구합76573 판결처럼 전체의 신빙성이 깨질 수 있습니다.

현지조사를 사전통지 없이 당일 나왔는데 위법 아닌가요?

대부분 위법으로 보지 않습니다. 행정조사기본법 제17조 제1항 단서 제1호는 증거인멸 우려가 있으면 조사 개시와 동시에 서류를 제시할 수 있게 하고, 2022구합76573·2022구합73376·2024누43951 판결 모두 이 주장을 받아들이지 않았습니다.

현지조사 받을 때 변호사가 같이 있어도 되나요?

됩니다. 행정조사기본법 제23조 제2항은 조사대상자가 법률·회계 전문가를 조사 과정에 입회시키거나 의견을 진술하게 할 수 있다고 정합니다. 특히 마지막 날 최종 확인서와 명단 서명 전에 입회하는 것이 효과적입니다.

조사 대상기간이 몇 개월에서 3년으로 늘어났는데 다툴 수 있나요?

요건을 벗어났다면 다툴 수 있습니다. 2017구합102128 판결은 조사명령서와 다른 기간을 임의로 정해 산정한 업무정지를 취소했습니다. 다만 당초 기간 안에서 지속적 부당청구가 확인된 뒤의 확대는 2017누53264·2018구합86603 판결처럼 적법하다고 본 경우가 많습니다.

오래된 장부를 이미 버려서 못 냈는데 업무정지 1년이 나오나요?

반드시 그렇지는 않습니다. 2021누74886 판결은 명령 전에 이미 폐기한 서류를 내지 못한 것은 원칙적으로 보존의무 위반 문제이고 제출명령 위반이 아니라며 1년 처분을 취소했습니다. 다만 조사를 예상하고 폐기했다고 보이면 결론이 달라질 수 있습니다.

경찰에서 불송치(혐의없음)가 나오면 업무정지도 취소되나요?

자동으로 취소되지는 않습니다. 2024구합80934 판결은 행정제재와 형사처벌은 증명의 정도가 달라 불송치만으로 처분사유가 없어지지 않는다고 했습니다. 다만 수진자 진술 등 실체를 근거로 한 불송치는 2022구합76573 판결처럼 처분사유를 의심할 사정으로 쓰일 수 있습니다.

업무정지 대신 과징금으로 바꿀 수 있나요?

부당청구 사유라면 가능성이 있습니다. 국민건강보험법 제99조 제1항은 업무정지가 이용자에게 심한 불편을 주거나 장관이 정하는 특별한 사유가 있으면 부당금액의 5배 이하 과징금으로 갈음할 수 있게 합니다. 서류제출명령 위반이나 조사 거부에는 적용되지 않습니다.

환수당한 요양급여비용도 줄여 달라고 할 수 있나요?

재량을 이유로 줄이기는 어렵습니다. 2018구합86603 판결은 국민건강보험법 제57조 제1항의 부당이득 환수가 부당하게 지급된 돈을 전부 원상회복하려는 것이어서 공단이 징수 여부나 범위를 임의로 정할 수 없는 기속행위라고 보았습니다. 다만 금액 산정 자체가 틀렸다면 그 부분은 취소될 수 있어서, 같은 판결도 장애인 의료비 지원으로 공단이 부담하지 않은 금액을 뺀 나머지만 정당한 환수액으로 보았습니다. 명단 오류를 건별로 다투는 작업은 환수액에도 그대로 영향을 줍니다.

이 글에서 인용한 판결과 법령

• 대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결 — 현장조사 확인서의 증거가치는 강요·내용 미비 등 특별한 사정 없으면 쉽게 부정 못함(원심 서울고등법원 2015. 6. 11. 선고 2014누1583 판결, 1심 서울행정법원 2013. 12. 20. 선고 2011구합15558 판결, 판결 내 인용 대법원 1994. 9. 23. 선고 94누3421 판결, 대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결)

• 대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두52980 판결 — '속임수'와 '그 밖의 부당한 방법'의 구별, 속임수 아님은 요양기관이 증명(원심 서울고등법원 2019. 8. 28. 선고 2018누40432 판결 파기환송)

• 서울행정법원 2024. 5. 30. 선고 2022구합76573 판결 — 6,759건 거짓청구 명단 신빙성 부정, 146일 업무정지·명단공표 취소(1심)

• 서울행정법원 2024. 3. 28. 선고 2022구합73376 등 판결 — 990건 무자격 검사 명단 등 확인서 '내용의 미비'로 배척, 업무정지 69일·137일 취소 → 항소심 서울고등법원 2024. 11. 20. 선고 2024누40495 등 판결은 69일 요양기관 업무정지 부분을 유지하고 137일 의료급여기관 업무정지 취소만 유지

• 서울행정법원 2026. 4. 17. 선고 2024구합80934 판결 — 원장 자필 확인서와 수납대장 부합, 강압 주장·직원 확인서 배척, 122일 업무정지 유지

• 서울행정법원 2019. 10. 10. 선고 2018구합86603 등 판결 — 조사대상기간 9개월에서 30개월 확대 적법, 확인서·물리치료대장 신빙성 인정, 194일 업무정지 유지, 환수는 기속행위(공단 환수 부분에 대한 원고 항소는 서울고등법원 2020. 5. 15. 선고 2019누62804 판결로 기각)

• 서울행정법원 2024. 5. 9. 선고 2022구합88927 판결 — 확인서 문장 일치·조사자 기재 문제로 한 강요 주장 배척(항소심 서울고등법원 2025. 8. 28. 선고 2024누43951 판결은 급여비용 산정 일부만 취소, 사전통지 생략 적법)

• 서울행정법원 2025. 1. 24. 선고 2023구합69176 판결 — 뷔페식 식사 제공만으로 처방 없는 식사로 볼 수 없다며 식대 환수 취소(확정)

• 서울행정법원 2018. 8. 30. 선고 2017구합82123 등 판결 — 진료기록부 허위 작성 부당청구는 인정하되 위조·변조 거짓청구는 아니라며 명단공표만 취소

• 대전지방법원 2018. 2. 9. 선고 2017구합102128 판결 — 지침과 다른 조사대상기간 설정으로 산정한 60일 업무정지 취소(항소심 대전고등법원 2018. 6. 7. 선고 2018누10581 판결 항소기각, 판결 내 인용 대법원 2009. 12. 24. 선고 2009두7967 판결)

• 대법원 2008. 2. 14. 선고 2007다69148, 69155 판결 — 확정 형사판결의 유죄 사실은 행정재판에서도 유력한 증거(2017구합102128 판결 내 인용) / 같은 사건의 형사 경과: 청주지방법원 2013고단349 판결 무죄 → 청주지방법원 2013노957 판결 벌금 2,000만 원 → 대법원 2014도14211 판결 상고기각

• 서울고등법원 2017. 11. 17. 선고 2017누53264 판결 — 조사대상기간 3년 확대 적법, 1심 서울행정법원 2016구합56684 판결 취소·청구 기각

• 서울행정법원 2021. 5. 13. 선고 2019구합65962 판결 — 조사 거부 확인서, 요양기관·의료급여기관 업무정지 각 1년 유지, 폐업 뒤 새 병원에도 처분 가능(항소심 서울고등법원 2021. 12. 22. 선고 2021누44984 판결 항소기각)

• 서울고등법원 2023. 4. 21. 선고 2021누74886 판결 — 명령 전 폐기한 일일마감표 미제출은 제출명령 위반 아님, 1년 업무정지 취소 유지(1심 서울행정법원 2021. 11. 11. 선고 2020구합64088 판결)

• 대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 — 처분 적법성 증명책임과 반대 사정의 증명책임(서울행정법원 2024구합80934·2018구합86603 판결 내 인용)

• 법령 — 국민건강보험법 제57조, 제96조의4, 제97조, 제98조, 제99조, 제100조, 제116조, 제119조 / 같은 법 시행령 제70조 제1항 별표 5 / 의료급여법 제28조, 제32조 / 같은 법 시행령 별표 2 / 행정조사기본법 제4조, 제11조, 제15조, 제17조, 제23조, 제24조 / 행정절차법 제21조 / 행정심판법 제27조 / 행정소송법 제20조, 제23조

법무법인 도모는 이 사건을 이렇게 진행합니다

첫 상담에서 확인하는 것

현지조사 사건은 상담 시점에 따라 할 수 있는 일이 완전히 달라집니다. 그래서 첫 상담에서는 지금이 조사 진행 중인지, 조사가 끝나고 사전통지를 기다리는 중인지, 이미 처분을 받았는지부터 확인합니다. 조사 중이라면 조사명령서와 관계서류 제출 요구서에 적힌 조사대상기간과 제출 대상 서류, 지금까지 작성된 자필 사실확인서와 소명명단의 내용, 마지막 날 서명을 요구받을 확인서의 초안이 있는지를 봅니다. 조사가 끝났다면 서명한 확인서 사본과 첨부 명단, 대상기간 확대 통보 여부, 제출하지 못한 서류와 그 이유를 확인합니다. 진료기록부, 수기차트, 본인부담금 수납대장, 카드 매출 내역처럼 명단과 대조할 수 있는 자료가 어디에 얼마나 남아 있는지도 이 단계에서 정리합니다. 형사 고발이 함께 진행되는지, 과거 5년 안에 업무정지나 과징금을 받은 적이 있는지도 처분 수위를 가늠하는 데 필요합니다. 마지막으로 병원의 월 매출 구조와 의료급여 환자 비중, 대체 진료가 어려운 지역 사정처럼 업무정지가 실제로 미칠 영향을 함께 듣습니다. 과징금 갈음이나 재량 일탈을 주장할 때 이 사정들이 근거가 되기 때문입니다.

김강희 변호사의 대응 방식

김강희 변호사는 확인서를 다툴 때 서명의 강제성보다 명단의 정확성을 먼저 공격합니다. 판결들이 보여 주듯 법원은 의료인이 강압에 못 이겨 허위 사실을 인정했다는 주장을 좀처럼 받아들이지 않지만, 명단 중 진료기록으로 반박되는 건이 실제로 드러나면 확인서 전체의 증명력을 다시 봅니다. 그래서 명단을 건별로 진료기록부, 수기차트, 수납대장과 대조해 오류 표본을 만들고, 이해관계 없는 수진자의 확인이나 제3자 기록으로 뒷받침합니다. 조사가 진행 중이면 마지막 날 확인서 문구에서 '속임수'로 읽힐 표현을 덜어 내고 이의 내용을 남기도록 돕고, 대상기간 확대 통보에는 확대 근거와 추가 제출요구서를 받아 두도록 합니다. 사전통지 단계에서는 감면 사유와 과징금 갈음 사유, 부당금액 산정 오류를 의견서로 정리하고, 처분이 나오면 집행정지와 본안을 함께 준비합니다.

함께할 때 결과가 달라지는 이유

현지조사 사건은 처분이 나오기 전에 이미 증거가 정해지는 사건입니다. 확인서의 문구, 명단의 범위, 제출하지 못한 서류에 대한 해명은 조사 기간 며칠 사이에 확정되고, 소송에서는 그 기록을 뒤집는 데 몇 배의 노력이 듭니다. 1심에서 확인서를 배척받고도 항소심에서 소명이 부족하다는 이유로 일부 처분이 되살아난 판결처럼, 어느 단계에서 무엇을 남겼는지가 결론을 바꿉니다. 형사 고발과 공단 환수가 함께 진행되면 한쪽에서 한 진술이 다른 쪽 증거가 되기도 합니다. 도모는 조사 단계의 기록 관리, 사전통지 단계의 의견제출, 행정심판과 소송, 형사 절차까지 한 흐름으로 설계해 병원의 진료가 멈추는 기간을 줄이는 데 집중합니다.

법무법인 도모가 함께하겠습니다

현지조사 통보를 받았거나 조사 도중 사실확인서 서명을 요구받고 있다면, 서명하기 전이 가장 많은 것을 바꿀 수 있는 때입니다. 이미 서명했더라도 명단을 대조해 오류를 찾고 사전통지 단계에서 소명하면 처분 수위와 소송의 결론이 달라질 수 있습니다.

조사명령서, 서명한 확인서와 명단, 사전통지서를 지참하시면 지금 단계에서 해야 할 일과 하지 말아야 할 일을 구체적으로 말씀드리겠습니다. 업무정지와 환수, 형사 고발까지 한 번에 검토가 필요하시면 법무법인 도모로 문의해 주십시오.

수원·경기 남부에서 상담이 필요하시다면

법무법인 도모는 수원 광교에 사무소를 둔 로펌입니다. 수원지방법원·수원지방검찰청과 가까운 광교중앙로에 자리하고 있으며, 수원·용인·화성·성남·오산·평택 등 경기 남부 전역의 횡령·배임·사기·보이스피싱 등 경제범죄 사건을 맡고 있습니다. 수원 경제범죄센터(경제범죄연구소)를 운영하며 수사 초기 대응부터 재판, 피해 회수까지 한 팀이 맡습니다. 대표변호사를 포함한 8인의 변호사가 사건을 직접 담당합니다.

수원남부·수원중부·수원서부·용인·화성 등 경기 남부 경찰서에서 출석 요구를 받으셨거나 수원지방검찰청 사건으로 진행 중이시라면 초기 대응이 결과를 가릅니다. 자료를 정리해 오시면 첫 상담에서 사건의 방향과 다음 단계를 함께 짚어 드립니다. 수원 법무법인 도모로 문의해 주시기 바랍니다.