하청 생산품을 납품했다며 직접생산확인 전부 취소 통지를 받았다면 — 일부 공정 외주가 인정된 판결과 집행정지

조달청 점검을 받고 몇 달 뒤 "하청생산 납품으로 직접생산 확인을 받은 모든 제품에 대한 직접생산 확인을 취소한다"는 통지서를 받은 대표님들이 가장 먼저 묻는 것은 "절단 하나, 부속품 몇 개 외주를 줬을 뿐인데 회사 전체가 공공조달에서 빠지는 게 맞느냐"입니다. 결론부터 말씀드리면 처분사유가 인정되는 한 법원은 모든 제품 취소를 재량이 없는 기속행위로 보므로 "너무 가혹하다"는 주장으로는 이기기 어렵고, 다툴 수 있는 것은 외주한 공정이 고시상 외주가 허용된 공정이었는지, 수탁기관이 그 사실을 증명했는지입니다. 직접생산 확인 취소란, 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률(이하 판로지원법) 제11조 제2항에 따라 직접생산 확인을 받은 중소기업자가 하도급생산 납품 등 직접생산하지 않은 제품을 납품한 경우 그 확인을 거두어들이는 처분을 말합니다. 실제로 서울고등법원은 작업복 납품 사건에서 다른 공장에서 이루어진 작업이 외주가 허용된 공정이었다고 보아 처분을 취소하고 판결 확정 때까지 효력을 정지했습니다. 반대로 철판 절단, 철골 밴딩, 현장 조립처럼 고시가 필수공정으로 정한 작업을 외주한 사건들은, 외주 대가가 계약금액의 1.5퍼센트에 불과했던 사건까지 포함해 처분이 유지되었습니다. 이런 사건을 맡아 보면 결론은 현장조사 확인서에 무엇을 적었는지, 고시 별표의 '외주가능' 표기를 얼마나 정확히 짚는지, 통지서를 받은 뒤 며칠 안에 집행정지를 내는지에서 갈립니다. 아래에서는 취소 구조, 외주가 허용되는 공정의 경계, 처분이 취소된 판결과 유지된 판결, 처분부터 본안까지의 시한, 집행정지와 그 뒤의 위험까지 실제 판결을 근거로 차례로 짚어 보겠습니다.

핵심만 먼저 정리하면

1. 공정 하나만 외주했어도 모든 제품이 취소되나요 — 그 공정이 고시상 필수공정이면 그렇습니다. 대법원 2020. 10. 15. 선고 2020두35035 판결은 메시형울타리의 필수공정인 천공공정을 하청생산한 사건에서 판로지원법 제11조 제2항 제3호의 취소는 모든 제품의 직접생산 확인을 취소해야 하는 기속행위라고 본 원심을 수긍했습니다.

2. 외주가 인정되어 처분이 취소된 판결이 있나요 — 있습니다. 서울고등법원 2018. 10. 16. 선고 2018누47365 판결은 작업복의 봉제·검사 같은 필수공정은 확인받은 공장에서, 주머니·지퍼 봉제 같은 외주 가능 작업은 다른 공장에서 한 것으로 보아 1심을 뒤집고 처분을 취소했으며, 이 판결은 확정되었습니다.

3. 소송 중에도 공공조달을 계속할 수 있나요 — 집행정지 결정을 받으면 가능합니다. 서울행정법원 2023. 11. 2.자 2023아13036 결정은 처분 3주 뒤 취소처분과 6개월 신청제한처분의 효력을 본안 판결 선고일부터 30일까지 정지했습니다(행정소송법 제23조 제2항).

하청 한 번이 모든 제품 취소로 번지는 구조

이 처분이 무거운 이유는 법 조문 세 개가 한꺼번에 움직이기 때문입니다. 판로지원법 제11조 제2항 제3호는 공공기관의 장과 납품 계약을 체결한 후 하도급생산 납품, 다른 회사 완제품 구매 납품 등 직접생산하지 아니한 제품을 납품하거나 직접생산한 완제품에 다른 회사 상표를 붙여 납품한 경우 직접생산 확인을 "취소하여야 한다"고 정합니다. 같은 조 제3항은 이 경우 해당 제품만이 아니라 그 중소기업자가 받은 모든 제품의 확인을 취소하도록 하고, 제5항 제3호는 취소된 날부터 6개월 동안 모든 제품에 대해 확인 신청을 하지 못하게 합니다. 여기에 제6항은 공공기관의 장이 그 중소기업자와 체결한 계약의 전부 또는 일부를 해제하거나 해지하도록 하고, 제11조의2는 위반행위와 관련된 매출액의 100분의 30 이내에서 과징금을 부과할 수 있게 합니다.

법원은 이 구조를 재량의 여지가 없는 것으로 읽습니다. 서울행정법원 2016. 9. 30. 선고 2016구합57687 판결은 동종 제품을 시장에서 살 수 없었고 발주처 감독관의 동의를 받아 일부를 하청했으며 계약이 모두 해지되면 직원들의 생존권이 위협받는다는 주장을, 직접생산 확인 취소는 기속행위라는 대법원 2014. 11. 27. 선고 2014두10646 판결을 들어 받아들이지 않았습니다. 이 판결은 항소가 취하되어 확정되었습니다. 서울고등법원 2018. 4. 13. 선고 2017누68013 판결은 과잉금지원칙 위반 주장에 대해서도, 확인이 취소되어도 중소기업자간 경쟁입찰이 아닌 다른 방법의 판매에는 제한이 없고 제한기간이 6개월로 길지 않으며 그 뒤 다시 신청할 수 있다는 이유로 받아들이지 않았습니다.

그래서 이 사건의 다툼은 처음부터 "처분사유가 있느냐"에 집중해야 합니다. 비례원칙이나 경영상 어려움은 처분사유가 인정되는 순간 판단 대상에서 사라지기 때문입니다. 처분 권한은 중소벤처기업부장관에게 있지만, 판로지원법 시행령 제27조 제1항 제4호에 따라 직접생산 확인의 취소와 청문은 중소기업중앙회나 중소기업제품·벤처기업제품판매회사에 위탁할 수 있고, 실제 소송의 피고도 그 수탁기관이 됩니다.

'하청생산'은 생각보다 넓게 해석됩니다

상담에서 자주 듣는 항변은 "협력업체에 맡긴 것이지 하청이 아니다", "제품의 대부분은 우리가 만들었다"입니다. 판결들은 이 두 항변을 모두 좁게 받아들입니다. 서울고등법원 2017누68013 판결은 하청생산이란 하도급인과 하수급인이 종속관계에 있는지와 상관없이 중소기업자가 생산을 타인에게 맡기는 모든 경우를 뜻한다고 보았습니다. 막구조물 철골조의 밴딩만 협력회사에 맡긴 사건이었고, 밴딩 대가 396,000원은 계약금액 25,326,000원의 약 1.5퍼센트에 불과했지만 결론은 달라지지 않았습니다.

일부 공정만 맡긴 경우도 마찬가지입니다. 서울행정법원 2016구합57687 판결은 '직접생산하지 아니한 제품'에는 제품 전부를 하청한 경우뿐 아니라 필수공정 일부를 다른 회사에 도급해 이행한 다음 이를 보완하거나 부수적인 부분만 만들어 납품한 경우도 포함된다고 했습니다. 이 사건에서 원고는 우체국 자동제어장치의 현장제어반과 제어프로그램을 구입해 납품했고, 하청업체 직원도 시운전에 참여했으며, 공급받은 가액 3,300만 원이 계약금액의 약 45퍼센트였습니다. 서울행정법원 2018. 1. 25. 선고 2017구합57813 판결은 법 조문의 '하청생산 납품', '다른 회사 완제품 구매 납품'은 예시일 뿐이고 요건은 결국 '직접생산하지 아니한 제품을 납품한 경우'라고 정리했습니다. 이 판결은 항소기각(서울고등법원 2018누35201)과 상고취하(대법원 2018두52877)로 확정되었습니다.

제 견해로는 이 사건에서 "몇 퍼센트만 외주했다"는 숫자는 방어 논리가 되기 어렵습니다. 법원이 보는 것은 비율이 아니라 외주한 작업이 고시상 어느 공정에 속하느냐입니다.

외주가 허용되는 공정과 허용되지 않는 공정의 경계

결국 승부는 「중소기업자간 경쟁제품 직접생산 확인기준」 고시의 제품별 별표에서 납니다. 현행 고시(중소벤처기업부 고시 제2025-116호, 2025. 11. 19. 시행) 제13조는 경쟁제품별 세부기준에서 정한 생산공정을 확인하도록 하고, 별표2의 세부기준은 공정마다 '외주가능'과 '외주불가'를 표기합니다. 별표4 제조공정표의 주석은 제조·가공·조립의 전 과정을 외주로 표시하면 인정하지 않는다고 정하고, 제16조는 같은 기업의 두 공장이 필수공정을 나누어 수행한 경우 최종공정을 수행한 공장을 인정하는 규정을 둡니다. 판로지원법 제9조 제2항과 시행령 제10조가 이 고시의 근거이고, 법원은 이 고시를 대외적 구속력이 있는 법규명령으로 봅니다(대법원 2020두35035 판결이 수긍한 원심 판단).

판결들을 나란히 보면 경계선이 비교적 분명합니다.

• 원자재와 규격화된 부품의 구매는 허용됩니다 — 서울행정법원 2019. 2. 15. 선고 2017구합77770 판결은 승강기 고시가 강판 같은 원자재와 권상기·제어반·레일 같은 부품의 구매나 외부 발주는 허용하면서, 발주자의 요구 사양에 맞춰야 하는 가공공정만 필수공정으로 정했다고 보았습니다.

• 사양에 맞춘 가공은 직접 해야 합니다 — 같은 판결은 카플랫폼·카프레임·균형추 프레임용 철판 절단을 외주한 것을 하청생산으로 보았고, 서울행정법원 2018. 9. 13. 선고 2017구합81656 판결도 규격대로 절단된 강판을 사들이고 절곡을 외주한 승강기 업체에 대한 2017. 10. 20.자 모든 제품 취소를 유지했습니다.

• 현장 조립과 설치도 필수공정일 수 있습니다 — 서울행정법원 2017구합57813 판결은 승강기 부품은 사들일 수 있어도 현장에서 부품을 조립·설치해 완제품을 만드는 공정은 일부라도 직접 해야 한다고 보았습니다. 다만 대리석 바닥공사나 보양까지 직접 하라는 뜻은 아니라고 선을 그었습니다.

• 고시가 '외주가능'이라고 적은 작업은 다른 곳에서 해도 됩니다 — 서울고등법원 2018누47365 판결은 작업복 고시가 재단, 부속품 제작, 단추구멍·단추달이·다듬질을 외주가능으로, 봉제와 최종 합봉을 외주불가로 정하고 있으므로, 외주 가능한 작업까지 모두 확인받은 장소에서 해야 하는 것은 아니라고 했습니다.

그래서 첫 상담에서 가장 먼저 하는 일은 처분 당시 시행되던 고시의 해당 제품 별표를 찾아, 외주한 작업이 어느 칸에 들어가는지 대조하는 것입니다. 고시는 자주 바뀌므로 위반행위 당시의 별표를 써야 합니다. 서울행정법원 2026. 5. 8. 선고 2024구합92166 판결은 2025년 고시가 태양광발전장치의 구조물을 직접생산 대상에서 뺐더라도, 부칙에 그 전 위반행위에 소급 적용하는 경과규정이 없다며 종전 기준을 적용했습니다(항소심 서울고등법원 2026누4374 계속 중).

일부 공정 외주가 인정되어 처분이 취소된 판결

외주가 허용된 공정이었다는 주장이 받아들여진 대표적인 예가 서울고등법원 2018누47365 판결입니다. 원고는 공기업에 작업복을 납품했는데, 수탁기관은 직접생산 확인을 받지 않은 다른 공장에서 원고 지점으로 등록되지도 않은 업체 인력이 물품을 생산했다며 2017. 12. 11. 직접생산 확인을 취소했습니다. 1심인 서울행정법원 2018. 4. 26. 선고 2017구합88053 판결은 원고 청구를 기각했습니다.

항소심은 결론을 뒤집었습니다. 먼저 직접생산 여부는 필수공정인 봉제·합봉·검사를 확인받은 장소가 아닌 곳에서 수행했는지로 결정되고, 항고소송에서는 처분청이 처분의 적법을 증명해야 하므로(대법원 1984. 7. 24. 선고 84누124 판결) 필수공정을 다른 곳에서 했다는 점은 수탁기관이 증명해야 한다고 했습니다. 그다음 증거를 하나씩 다시 읽었습니다. 대표이사가 현지조사에서 쓴 확인서에는 "2016년도는 그 공장에서 일체 가공했다"는 취지가 있었지만, 연도 부분은 정정인 없이 추가되어 있었습니다. 대표이사가 사소한 조사('에서') 하나를 덧붙일 때는 정정인을 찍은 점에 비추어, 조사관의 조언으로 추가했고 뜻이 달라진다고 생각하지 못했다는 진술을 믿을 만하다고 보았습니다. 작업지시서에는 그 공장에서 하의 오바로크, 주머니·지퍼 봉제, 허리 부분 작업처럼 외주 가능한 공정이 지시되어 있었고, 임가공 세금계산서 금액이 큰 것은 백화점 등 다른 거래처 물품까지 맡겼기 때문으로 설명되었습니다.

결국 법원은 원고가 다른 공장에서는 외주 가능한 작업을, 필수공정은 확인받은 제1공장에서 한 것으로 보인다며 처분을 취소했고, 직권으로 처분의 효력을 판결 확정 때까지 정지했습니다. 이 판결은 확정되었습니다. 이 판결에서 배울 점은 두 가지입니다. 외주한 작업을 고시 별표의 공정명으로 다시 분류해 보여 주는 것, 그리고 현장조사 확인서의 문구 하나하나를 작성 경위와 함께 다투는 것입니다. 원고가 청문 단계에서 "그 공장도 우리 공장"이라는 주장만 하고 외주 가능 공정만 했다는 주장을 하지 않았다는 점이 항소심까지 불리한 사정으로 남았다는 것도 기억해야 합니다.

처분사유의 증명이 무너져 취소된 판결들

외주의 성격을 다투지 않더라도, 수탁기관이 무엇을 언제 하청했는지 증명하지 못하면 처분은 취소됩니다. 서울행정법원 2019. 7. 12. 선고 2018구합81660 판결은 소방용 기동복 계약 122건(35,394벌, 12억 6,000만 원)의 하청생산을 사유로 18개 품목 전부를 취소한 처분을 취소했습니다. 처분사유에 맞는 증거는 하청업체 측 확인서 하나였는데, 그 확인서의 임가공 시기는 원고가 소방용 기동복의 직접생산 확인을 받기 전이었고 그 무렵 소방용 기동복을 납품한 내역도 없었습니다. 법원은 기동복과 소방용 기동복이 품목이 다른 별개 제품이라는 점을 짚고, 정규직 생산직원이 3, 4명뿐인데 매출이 40억 원 안팎이라는 사정은 의심스러운 정황일 뿐 하청생산의 증명이 될 수 없다고 했습니다(확정 여부 미확인).

위반행위의 시기를 다툰 예도 있습니다. 서울행정법원 2016. 11. 4. 선고 2016구합70772 판결은 이동식 화장실 업체가 2016. 3. 2. 새로 받은 직접생산 확인을, 그 전인 2015년의 하청생산을 이유로 취소하고 6개월 신청 제한을 한 처분을 모두 취소했고, 이 판결은 확정되었습니다. 침해적 처분의 근거는 엄격히 해석해야 하고, 확인은 명시된 유효기간 안에서만 효력을 가지므로 그 확인과 무관한 과거 생산을 이유로 취소할 수 없다는 것입니다. 대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두13795 판결도 구법 아래에서 거짓·부정한 방법으로 받은 확인을 이유로, 유효기간이 끝난 뒤 새로 받은 별개의 확인을 취소할 수는 없다고 보았습니다. 다만 제 견해로는 현행 판로지원법 제11조 제5항 후문이 유효기간이 만료된 자에 대해서도 취소사유를 확인한 날부터 신청을 제한하도록 정하고 있고, 실무에서도 유효기간이 지난 확인에 대해 처분이 내려지고 있으므로(서울행정법원 2024. 10. 18. 선고 2023구합82292 판결 사건), 시기 문제만으로 안심할 일은 아닙니다.

같은 주장이 받아들여지지 않은 판결 — 무엇이 달랐나

취소된 판결과 나란히 놓아야 할 것이 처분이 유지된 판결입니다. 비슷한 항변이 왜 실패했는지를 알아야 신청서와 소장에서 같은 실수를 피할 수 있습니다.

• "보유 설비로는 불가능한 공정이었다" — 서울행정법원 2017구합77770 판결은 승강기 고시가 기계설비 14개 중 10개 이상만 갖추면 되도록 했더라도 필수공정은 설비 보유와 관계없이 직접 해야 한다고 보았습니다. 원고 주장대로라면 설비를 많이 갖춘 업체는 하청이 어렵고 최소한만 갖춘 업체는 광범위한 하청이 가능해지는 불합리가 생긴다는 이유였고, 고가의 레이저 절단기도 임차 등으로 갖추는 것이 불가능하지 않다고 했습니다. 이 판결은 확정되었습니다.

• "그 공정을 필수공정으로 정한 고시가 무효다" — 서울행정법원 2017. 8. 11. 선고 2017구합53958 판결은 막구조물 철골조 밴딩을 필수공정으로 정한 고시 조항이 과도한 비용을 요구해 효력이 없다고 보고 처분을 취소했습니다. 그러나 항소심인 서울고등법원 2017누68013 판결은 1심을 취소하고 청구를 기각했고, 상고가 기각되어(대법원 2018두43026) 확정되었습니다. 직접생산 확인기준은 기술적·전문적 영역이어서 행정청에 폭넓은 재량이 있고, 업계 조합이 기준안을 내고 공청회에서도 반대가 없었다는 점이 근거였습니다.

• "발주처 감독관이 동의했다" — 서울행정법원 2016구합57687 판결은 감독관 동의를 받아 일부를 하청했다는 사정도 기속행위라는 이유로 고려하지 않았습니다.

• "설계도면에 다른 회사 특허가 있어 부득이했다" — 서울행정법원 2023구합82292 판결은 빗물저류조의 파형강관 조관과 저류조 제작을 하도급한 사건에서, 특허기술이 포함되었는지도 불분명하고 하도급 업체가 특허권자와 무관하다며 이 주장을 배척했습니다. 항소심(서울고등법원 2024누67803)에서도 원고가 졌습니다.

두 갈래를 겹쳐 보면 기준이 드러납니다. 처분이 취소된 사건은 외주한 작업이 고시상 '외주가능' 공정이었다는 점이나, 처분사유의 시기·품목이 맞지 않는다는 점을 서류로 보여 주었습니다. 처분이 유지된 사건은 필수공정을 맡긴 사실 자체는 인정하면서 사정이나 비율, 고시의 부당함을 내세웠습니다.

'탓할 수 없는 정당한 사유'와 현장조사 확인서

필수공정을 맡긴 사실이 있어도 처분을 피할 수 있는 좁은 문이 하나 있습니다. 대법원 2020. 12. 30. 선고 2019두43085 판결은 직접생산 확인 취소가 의무 위반이라는 객관적 사실에 착안한 제재처분이어서 고의나 과실이 없어도 할 수 있지만, 책임주의 원칙상 직접생산하지 않은 제품을 납품하게 된 원인을 예견하거나 결과를 회피하기 어려운 특별한 사정이 있어 의무 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있으면 취소할 수 없다고 했습니다(대법원 2017. 4. 26. 선고 2016두46175 판결 참조).

그러나 그 문은 실제로 매우 좁습니다. 이 사건은 아스콘 업체가 믹서 배출구 고장으로 약 6개월 동안 15회에 걸쳐 다른 업체의 아스콘을 대신 납품한 사건이었고, 1심(서울행정법원 2017구합87678)과 항소심(서울고등법원 2019. 5. 9. 선고 2018누68751 판결)은 정당한 사유를 인정해 처분을 취소했습니다. 대법원은 같은 설비에서 고장이 반복되었고 설비 관리 책임은 업체에 있으며, 납품 요청일과 납품일 사이에 시간 여유도 있었는데 점검을 철저히 하거나 조달청과 수요기관에 미리 알려 양해를 구하지 않았다며 원심을 파기환송했습니다. 계약 특수조건이 조달청 승인 없는 대체 납품을 금지하고 있었다는 점도 판결에 적혀 있습니다. 제 견해로는 설비 고장 같은 사정이 생겼을 때 대체 납품 전에 발주기관에 서면으로 알리고 승인을 구한 기록이 있느냐가 이 주장의 사실상 유일한 버팀목입니다.

현장조사에서 쓰는 확인서도 결론을 좌우합니다. 서울행정법원 2024구합92166 판결은 행정청이 현장조사에서 위반 사실을 자인하는 확인서를 받았다면 강제로 작성되었거나 내용이 미비하다는 특별한 사정이 없는 한 그 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다는 대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결을 들어, 구조물 제작·설치를 다른 업체에 발주했다는 대표이사 확인서와 '구조물 납품'이라고 적힌 세금계산서로 처분사유를 인정했습니다. 앞서 본 2018누47365 판결에서 정정인 없이 추가된 연도 두 단어가 쟁점이 된 것과 대조됩니다. 조사관이 내미는 확인서에 서명하기 전에 외주한 작업의 공정명과 장소를 정확히 적어 넣는 것이 소송 전 단계에서 할 수 있는 가장 중요한 일입니다.

점검부터 본안까지 — 시한으로 본 대응 순서

이 처분은 통지서를 받은 날이 아니라 그보다 훨씬 앞선 조사 단계에서 이미 방향이 정해집니다. 판결들에 남은 경과를 보면 대체로 다음 순서로 진행됩니다.

1. 조사의 시작 — 조달청의 불공정조달행위 실태조사, 감사원 감사, 민원이 계기가 됩니다. 서울행정법원 2017구합57813 판결 사건은 감사원 감사(2016. 6. 27.부터 7. 22.까지) 결과가 중소기업청을 거쳐 2017. 2. 8. 수탁기관에 전달되었습니다. 이 단계의 확인서가 나중의 핵심 증거가 됩니다.

2. 자료제출 요구와 청문 — 판로지원법 제11조 제8항은 확인을 취소하려면 청문을 하도록 합니다. 청문에서 한 주장과 하지 않은 주장은 소송까지 따라옵니다. 외주한 작업이 고시상 외주가능 공정이라는 주장은 이때부터 해 두어야 합니다.

3. 취소 통지와 취소일자 — 시행규칙 제8조에 따라 취소 제품과 사유, 취소일이 문서로 통지됩니다. 통지일과 취소일자 사이에 며칠의 간격이 있는 경우가 많습니다. 2024구합92166 판결 사건은 2024. 12. 16. 통지, 12. 23. 취소였고, 2017구합57813 판결 사건은 2017. 3. 13. 통지, 3. 20.부 취소였습니다.

4. 행정심판 또는 취소소송 — 취소소송은 처분이 있음을 안 날부터 90일, 있은 날부터 1년 안에 내야 합니다(행정소송법 제20조). 행정심판을 거쳤다면 재결서 정본을 받은 날부터 셉니다. 계약 해지가 연쇄적으로 오는 처분이므로 90일을 다 쓸 이유가 없습니다.

5. 집행정지 신청 — 소송에서는 본안이 계속되어야 신청할 수 있으므로 소장과 함께 냅니다. 2023아13036 결정은 2023. 10. 12. 처분 뒤 11. 2.에, 2024아14299 결정은 2024. 12. 16. 처분 뒤 2025. 1. 9.에 나왔습니다.

6. 본안 판결과 정지 기간의 끝 — 대부분의 결정은 본안 1심 판결 선고일부터 30일까지 정지합니다. 1심에서 지면 그 무렵 정지가 끝나므로 항소와 함께 항소심 집행정지를 내야 하고, 본안에서 이기면 법원이 판결 주문에서 직권으로 판결 확정 때까지 정지하기도 합니다(서울고등법원 2018누47365 판결, 대법원에서 파기환송된 서울고등법원 2018누68751 판결).

집행정지 — 인용된 결정과 그 한계

공공조달에 매출이 걸린 회사에게 집행정지는 사실상 생존의 문제입니다. 행정소송법 제23조 제2항은 처분으로 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위해 긴급한 필요가 있으면 효력을 정지할 수 있게 하고, 제3항은 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있으면 허용하지 않습니다. 직접생산 확인 취소 사건에서 법원은 대체로 이 요건을 넓게 인정해 왔습니다. 2023아13036 결정은 회복하기 어려운 손해의 우려와 긴급한 필요를 인정하고 공공복리에 중대한 영향을 줄 우려는 없다며 취소처분과 6개월 신청제한처분을 함께 정지했습니다.

다만 신청 범위를 어떻게 잡느냐에 따라 일부가 각하될 수 있습니다. 서울행정법원 2025. 1. 9.자 2024아14299 결정은 취소처분의 효력은 정지하면서도, 6개월 신청 제한 통보는 법 제11조 제5항에 따라 당연히 생기는 취소의 효과를 알려 주는 관념의 통지에 불과해 처분이 아니라며 그 부분을 각하했습니다. 반면 서울행정법원 2023구합82292 판결은 신청제한을 취소처분과 함께 다투는 처분으로 보고, 제11조 제5항 제3호의 신청제한도 기속행위라고 판단했습니다. 하급심의 시각이 갈리는 지점이므로, 실무에서는 취소처분을 중심에 두고 신청제한을 함께 적되 각하 가능성을 염두에 두고 씁니다.

집행정지는 시간을 벌어 줄 뿐 결론을 바꾸지는 않습니다. 2024아14299 결정으로 효력이 정지되었던 사건은 본안인 2024구합92166 판결에서 원고가 졌습니다. 더 주의할 것은 정지 기간이 끝난 뒤입니다. 대법원 2020. 9. 3. 선고 2020두34070 판결은 집행정지 결정의 효력이 소급해 사라지지는 않지만, 본안에서 처분이 적법하다고 확정되면 처분청은 집행정지가 없었던 경우와 같은 수준으로 처분이 집행되도록 필요한 조치를 해야 한다고 했습니다. 건물청소용역을 납품하던 원고가 2014년 처분에 대해 행정심판과 1심·항소심·상고심마다 집행정지를 받아 가며 다투다가 2019. 2. 18. 최종 패소하자, 수탁기관은 2019. 4. 30. 그 시점에 유효한 확인 전부를 다시 취소했습니다. 1심(서울행정법원 2019구합63843)과 항소심(서울고등법원 2019누59259)은 이 처분을 취소했지만 대법원은 파기환송했습니다. 집행정지로 몇 년을 버티더라도, 지면 그동안 새로 받은 확인까지 정리될 수 있다는 뜻입니다.

계약 해지와 계약보증금, 그리고 6개월의 공백

취소의 파장은 확인서 한 장에서 끝나지 않습니다. 판로지원법 제11조 제6항은 공공기관의 장이 확인이 취소된 중소기업자와 맺은 계약을 해제하거나 해지하도록 하되, 계약 제품의 특성이나 이행 진도, 구매 일정 때문에 상대방을 바꿀 수 없는 경우만 예외로 둡니다. 대법원 2023. 4. 27. 선고 2020다273410 판결 사건에서는 합성수지제창 업체의 확인이 하청생산으로 취소되자 국가가 같은 날 계약을 해지하고 5억 675만여 원의 계약보증금을 국고에 귀속한다고 통지했습니다. 대법원은 해지 전에 납품 요청을 받았더라도 해지 뒤에 납품한 물품은 이행이 완료된 부분으로 볼 수 없다고 보고 원심판결 일부를 파기환송했습니다.

6개월 신청 제한은 그 기간에 새 입찰에 들어갈 수 없다는 뜻이고, 과징금(법 제11조의2)이 별도로 따라올 수 있습니다. 헌법재판소 2018. 11. 29. 선고 2016헌바353 결정은 하청생산 납품 때 확인을 반드시 취소하게 한 구 판로지원법 조항과 모든 제품의 확인을 취소하게 한 조항을 합헌으로 보았고, 6개월 신청 제한 조항 부분은 취소처분을 다투는 사건의 재판의 전제가 되지 않는다며 각하했습니다. 조달청의 입찰참가자격 제한 같은 다른 제재는 근거 법령과 절차가 별개이므로 따로 검토해야 합니다. 이런 연쇄 때문에, 집행정지를 서두르는 실익은 확인서 자체보다 진행 중인 계약을 지키는 데 있는 경우가 많습니다.

같은 사실이 형사사건과 환수 소송으로 번질 때

하청 납품이 오래, 크게 이어졌다면 행정처분은 시작일 뿐일 수 있습니다. 판로지원법 제35조 제2항은 제11조 제2항 제1호·제3호와 관련해 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금을 정하고 있고, 수사기관은 여기에 조달청을 속여 대금을 받았다는 사기 혐의를 함께 묻습니다. 인천지방법원 부천지원 2021. 8. 20. 선고 2020고합265 판결은 직접생산 확인을 받은 두 회사 명의로 소방피복을 납품하면서 하청업체가 만든 제품을 섞어 넣은 대표에게 판로지원법위반과 특정경제범죄가중처벌등에관한법률위반(사기) 등을 인정해 징역 3년, 집행유예 5년을 선고했고, 이 판결은 확정되었습니다. 판결은 직접생산하지 않은 제품이 합계 36억 원에 이른다는 점을 불리한 정상으로, 제품에 하자가 없고 가격이 시가에 맞아 수요기관의 실질적 피해가 크지 않다는 점과 처음부터 적극적인 편취 의사로 계약한 것은 아닌 것으로 보인다는 점을 유리한 정상으로 들었습니다. 회사가 직접생산 확인 취소처분 등을 받은 뒤 경영이 악화되어 폐업했다는 사정도 판결에 적혀 있습니다.

서울북부지방법원 2017. 1. 13. 선고 2015고합356 판결도 우수조달물품 수의계약을 맺은 조명업체 대표가 부품업체에서 만든 LED 실내조명등을 사들여 자사 상표를 붙여 납품한 사건에서, 합계 18억 3,489만여 원을 편취했다는 사기와 판로지원법위반을 인정해 징역 1년 6월에 집행유예 2년을 선고했습니다. 항소가 기각되어(서울고등법원 2017노336) 확정되었습니다.

민사로는 대금 환수가 따라옵니다. 청주지방법원 2023. 12. 20. 선고 2020가합11626 판결은 제조업체로 입찰참가자격을 등록하고 다수공급자계약을 맺은 회사가 다른 업체의 식생매트를 사서 직접 만든 것처럼 납품한 사건에서, 국가가 계약 특수조건의 환수 조항에 따라 6억 25만여 원을 돌려받을 수 있다고 보았고, 이 판결은 확정되었습니다. 법원은 직접생산의무가 계약 목적 달성에 필요불가결한 채무라고 보고, 환수액은 납품대금에서 하청업체 매입대금과 제반비용을 뺀 금액으로 산정했으며, 제조원가를 빼야 한다는 회사 주장은 받아들이지 않았습니다. 제 견해로는 행정처분 단계의 확인서와 진술이 그대로 형사와 환수 사건의 증거가 되므로, 처음 조사를 받을 때부터 세 절차를 함께 놓고 대응해야 합니다.

판결에 남은, 하면 안 되는 대응

• 현장조사 확인서를 조사관이 불러 주는 대로 쓰는 것 — 서울행정법원 2024구합92166 판결은 자인 확인서의 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다고 했습니다. 서울고등법원 2018누47365 판결처럼 작성 경위를 다툴 수 있는 사건은 드뭅니다.

• 청문에서 엉뚱한 쟁점만 다투는 것 — 같은 2018누47365 판결 사건에서 원고는 청문 때 외주 가능 공정만 했다는 주장을 하지 않았고, 이 점이 불리한 정황으로 판결에 남았습니다.

• 비율과 경영 사정으로만 다투는 것 — 1.5퍼센트(서울고등법원 2017누68013), 감독관 동의(서울행정법원 2016구합57687) 모두 기속행위라는 벽을 넘지 못했습니다.

• 설비 규격을 핑계로 필수공정을 맡기는 것 — 서울행정법원 2017구합77770 판결은 설비 부족을 하청의 이유로 인정하지 않았습니다.

• 발주기관 승인 없이 대체 납품하는 것 — 대법원 2019두43085 판결은 미리 알리고 양해를 구하지 않은 점을 정당한 사유 부정의 이유로 들었습니다.

• 집행정지만 받고 본안을 소홀히 하는 것 — 대법원 2020두34070 판결처럼 패소 뒤 새 확인까지 정리될 수 있습니다.

이 경우는 다툴 실익이 크지 않습니다

솔직하게 말씀드리면, 고시상 외주불가 공정을 다른 업체가 수행한 사실이 세금계산서와 확인서로 뚜렷하고 그 작업이 원자재나 규격 부품 구매로 볼 여지도 없다면, 소송으로 처분을 뒤집기는 어렵습니다. 공공조달 매출 비중이 작고 6개월 공백을 감당할 수 있는 회사라면, 기간이 지난 뒤 재신청을 준비하면서 과징금과 계약보증금 문제를 정리하는 쪽이 비용 대비 합리적일 수 있습니다. 반대로 외주한 작업이 별표상 외주가능 공정에 걸쳐 있거나, 처분서의 품목·시기·계약이 실제와 어긋나거나, 진행 중인 계약 해지가 회사 존립을 흔드는 경우라면 통지서를 받은 즉시 다투는 것이 맞습니다.

자주 묻는 질문

직접생산확인 취소 통지를 받으면 언제까지 소송을 내야 하나요?

처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있은 날부터 1년 안에 내야 합니다(행정소송법 제20조). 다만 계약 해지와 신청 제한이 바로 이어지므로 통지서를 받은 뒤 가능한 한 빨리 소장과 집행정지 신청서를 함께 내는 것이 좋습니다. 결정례를 보면 처분 뒤 3주 남짓 만에 결정이 나왔습니다.

부속품 몇 개만 외주를 줬는데도 하청생산인가요?

고시 별표에서 그 작업이 외주가능 공정이면 하청생산이 아닙니다. 서울고등법원 2018누47365 판결은 작업복의 주머니·지퍼 봉제처럼 외주 가능한 작업을 다른 공장에서 한 것은 직접생산 위반이 아니라고 보았습니다. 반대로 필수공정이면 금액 비중이 작아도 하청생산이 됩니다.

원자재를 가공된 상태로 사 오는 것도 문제가 되나요?

될 수 있습니다. 서울행정법원 2017구합81656 판결은 규격대로 절단된 강판을 구매한 것을 필수공정인 가공을 맡긴 것으로 보았습니다. 원자재와 규격 부품의 구매는 허용되지만, 발주 사양에 맞춘 절단·절곡을 거친 상태로 사 오면 가공공정을 외주한 것으로 평가될 수 있습니다.

직접생산확인이 취소되면 진행 중인 조달계약은 어떻게 되나요?

원칙적으로 해제나 해지 대상입니다(판로지원법 제11조 제6항). 계약보증금 국고귀속이 함께 통지되는 경우가 많고, 대법원 2020다273410 판결처럼 해지 뒤 납품분의 정산도 문제됩니다. 계약을 지키려면 집행정지 결정을 받아 발주기관에 바로 제출해야 합니다.

6개월 신청 제한도 집행정지로 막을 수 있나요?

결정례가 갈립니다. 서울행정법원 2023아13036 결정은 취소처분과 신청제한처분을 함께 정지했지만, 2024아14299 결정은 신청 제한 통보를 처분이 아닌 관념의 통지로 보고 그 부분을 각하했습니다. 취소처분의 효력을 정지하는 데 신청의 중심을 두는 것이 안전합니다.

설비 고장으로 어쩔 수 없이 다른 업체 제품을 납품했다면 취소를 피할 수 있나요?

의무 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있으면 가능하지만 인정 범위는 좁습니다. 대법원 2019두43085 판결은 반복된 고장을 미리 점검하지 않고 발주기관에 알리지도 않은 채 6개월 동안 15회 대체 납품한 사건에서 정당한 사유를 부정했습니다. 사전 통지와 승인 기록이 있는지가 관건입니다.

예전 유효기간에 있었던 하청으로 새로 받은 확인까지 취소될 수 있나요?

그 확인과 무관한 과거 생산을 이유로 새 확인을 취소한 처분을 취소한 판결이 있습니다(서울행정법원 2016구합70772, 확정). 다만 현행법은 유효기간이 만료된 자에 대한 신청 제한도 정하고 있으므로, 처분서의 위반 시기와 확인 유효기간을 대조해 개별적으로 판단해야 합니다.

직접생산 위반으로 형사처벌까지 받을 수 있나요?

받을 수 있습니다. 판로지원법 제35조 제2항에 벌칙이 있고, 조달청을 속여 대금을 받았다고 보면 사기죄가 함께 문제됩니다. 인천지방법원 부천지원 2020고합265 판결은 하청 제품을 섞어 납품한 대표에게 징역 3년에 집행유예 5년을 선고했습니다. 행정 조사에서 쓴 확인서가 수사에서도 그대로 증거가 되므로 처음부터 함께 대비해야 합니다.

집행정지를 받고 나중에 본안에서 지면 어떻게 되나요?

정지되었던 처분이 다시 집행되고, 처분청은 집행정지가 없었던 것과 같은 수준으로 집행되도록 조치해야 합니다. 대법원 2020두34070 판결은 오랜 소송 끝에 패소한 원고에 대해 그 시점에 유효한 확인 전부를 다시 취소할 수 있다고 보았습니다. 본안 승소 가능성을 냉정하게 따져 보고 시작해야 하는 이유입니다.

이 글에서 인용한 판결과 법령

• 대법원 2020. 10. 15. 선고 2020두35035 판결 — 고시는 법규명령, 필수공정 천공 하청은 직접생산의무 위반, 모든 제품 취소는 기속행위, 팩스 송달 하자 불인정(1심 서울행정법원 2018구합78497, 원심 서울고등법원 2019누43797, 상고기각)

• 서울고등법원 2018. 10. 16. 선고 2018누47365 판결 — 작업복 외주 가능 공정은 다른 공장에서, 필수공정은 확인 공장에서 수행한 것으로 보아 처분 취소, 판결 확정 시까지 직권 효력정지(1심 서울행정법원 2018. 4. 26. 선고 2017구합88053 판결 취소, 확정)

• 서울고등법원 2018. 4. 13. 선고 2017누68013 판결 — 하청생산은 종속관계 불문, 밴딩 필수공정 고시 유효, 과잉금지 위반 아님(1심 서울행정법원 2017. 8. 11. 선고 2017구합53958 판결 취소, 상고기각 대법원 2018두43026으로 확정)

• 서울행정법원 2019. 7. 12. 선고 2018구합81660 판결 — 하청업체 확인서의 시기·품목 불일치로 하청 납품 증명 부족, 18개 품목 취소처분 취소(확정 여부 미확인)

• 서울행정법원 2016. 11. 4. 선고 2016구합70772 판결 — 새 확인과 무관한 과거 생산을 이유로 한 취소와 신청제한 모두 취소(확정)

• 서울행정법원 2018. 1. 25. 선고 2017구합57813 판결 — 승강기 현장 조립·설치 외주는 필수공정 미이행(항소기각 서울고등법원 2018누35201, 상고취하 대법원 2018두52877로 확정)

• 서울행정법원 2019. 2. 15. 선고 2017구합77770 판결 — 보유 설비 규격 초과 철판 절단 외주도 하청생산, 원자재·부품 구매와 가공공정 구별(확정)

• 서울행정법원 2018. 9. 13. 선고 2017구합81656 판결 — 절단된 강판 구매와 절곡 외주는 필수공정 하청(확정 여부 미확인)

• 서울행정법원 2016. 9. 30. 선고 2016구합57687 판결 — 필수공정 일부 도급 후 보완만 한 경우도 하청생산, 감독관 동의 등은 기속행위라 고려 불가(항소취하 서울고등법원 2016누68061로 확정)

• 서울행정법원 2024. 10. 18. 선고 2023구합82292 판결 — 빗물저류조 하도급, 특허 사정 배척, 신청제한도 기속행위(항소심 서울고등법원 2024누67803 원고 패소)

• 서울행정법원 2026. 5. 8. 선고 2024구합92166 판결 — 우수조달물품 수의계약도 대상, 자인 확인서의 증거가치, 개정 고시 소급 불가(항소심 서울고등법원 2026누4374 계속)

• 대법원 2020. 12. 30. 선고 2019두43085 판결 — 의무 위반을 탓할 수 없는 정당한 사유의 법리와 부정(1심 서울행정법원 2017구합87678, 원심 서울고등법원 2019. 5. 9. 선고 2018누68751 판결 파기환송)

• 서울행정법원 2023. 11. 2.자 2023아13036 결정 — 취소처분과 6개월 신청제한처분 효력정지(본안 2023구합81763)

• 서울행정법원 2025. 1. 9.자 2024아14299 결정 — 취소처분 효력정지, 신청 제한 통보는 관념의 통지로 각하(본안 2024구합92166)

• 대법원 2020. 9. 3. 선고 2020두34070 판결 — 집행정지 후 본안 패소 시 동등 수준 집행 조치, 재취소 처분 가능(1심 서울행정법원 2019구합63843, 원심 서울고등법원 2019누59259 파기환송)

• 대법원 2023. 4. 27. 선고 2020다273410 판결 — 확인 취소에 따른 계약 해지 후 납품분은 이행 완료분 아님(원심판결 일부 파기환송)

• 인천지방법원 부천지원 2021. 8. 20. 선고 2020고합265 판결 — 소방피복 하청 납품, 판로지원법위반과 특경법 사기 등으로 징역 3년·집행유예 5년(확정)

• 서울북부지방법원 2017. 1. 13. 선고 2015고합356 판결 — LED 조명 타사 제품 상표 부착 납품, 사기·판로지원법위반으로 징역 1년 6월·집행유예 2년(항소기각 서울고등법원 2017노336, 확정)

• 청주지방법원 2023. 12. 20. 선고 2020가합11626 판결 — 다른 업체 제품 납품은 환수 조항의 부정한 행위, 6억 25만여 원 환수 인정(확정)

• 대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두13795 판결, 헌법재판소 2018. 11. 29. 선고 2016헌바353 결정 — 유효기간 종료 후 새 확인의 별개성, 구법 필요적 취소·전부 취소 조항 합헌과 신청제한 조항 부분 각하(재판의 전제성 없음)

• 대법원 2014. 11. 27. 선고 2014두10646 판결, 대법원 2017. 7. 11. 선고 2015두2864 판결, 대법원 2017. 4. 26. 선고 2016두46175 판결, 대법원 1984. 7. 24. 선고 84누124 판결 — 기속행위, 확인서 증거가치, 정당한 사유, 처분청의 증명책임(위 판결들에서 인용)

• 법령 — 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 제9조, 제11조, 제11조의2, 제35조 / 같은 법 시행령 제10조, 제27조 / 같은 법 시행규칙 제5조, 제8조 / 중소기업자간 경쟁제품 직접생산 확인기준(중소벤처기업부 고시 제2025-116호) 제13조, 제16조, 별표2, 별표4 / 행정소송법 제20조, 제23조

법무법인 도모는 이 사건을 이렇게 진행합니다

첫 상담에서 확인하는 것

첫 상담에서는 취소 통지서부터 함께 봅니다. 통지일과 취소일자가 언제인지, 처분사유에 적힌 계약과 품목, 외주했다는 공정이 무엇인지를 확인하고, 그날로부터 소송과 집행정지를 언제까지 내야 하는지 역산합니다. 다음으로 위반행위 당시 시행되던 직접생산 확인기준 고시의 해당 제품 별표를 찾아, 외주한 작업이 외주가능 공정인지, 원자재나 규격 부품의 구매로 볼 수 있는지, 필수공정에 속하는지를 공정명 단위로 대조합니다. 이어서 조사 단계의 자료를 봅니다. 조달청이나 감사원의 조사 경위, 현장조사에서 작성한 확인서의 문구와 작성 경위, 정정 흔적, 청문에서 회사가 한 주장, 외주 업체와의 계약서·작업지시서·세금계산서의 품목과 금액을 하나씩 맞춰 봅니다. 마지막으로 직접생산 확인의 유효기간과 위반 시기의 관계, 진행 중인 조달계약의 목록과 잔여 물량, 계약보증금 규모, 공공조달 매출 비중을 확인해 집행정지의 필요성과 다툴 실익을 함께 판단합니다. 의뢰인께는 통지서, 청문 통지와 청문조서, 확인서 사본, 직접생산확인증명서, 외주 관련 계약서와 세금계산서, 작업지시서, 진행 중인 계약 목록을 요청드립니다.

김강희 변호사의 대응 방식

김강희 변호사는 이 사건을 "얼마나 억울한가"가 아니라 "고시의 어느 칸에 해당하는가"로 다시 씁니다. 외주한 작업을 별표의 공정명으로 재분류해 외주가능 공정이었다는 점을 도면과 작업지시서로 보여 주고, 수탁기관이 처분사유의 시기·품목·계약을 정확히 증명했는지를 따집니다. 현장조사 확인서가 있다면 작성 경위와 문구의 의미를 당시 관계자의 진술과 함께 정리해, 자인으로 읽히는 부분을 구체적으로 다툽니다. 소장과 집행정지 신청서는 함께 내고, 신청서에는 진행 중인 계약 해지와 계약보증금, 신청 제한으로 인한 손해를 숫자로 보여 줍니다. 신청 범위는 취소처분의 효력정지를 중심에 두고 신청 제한은 각하 가능성을 고려해 정리합니다. 결정이 나오면 바로 발주기관에 결정문을 제출해 계약 해지를 막고, 정지 기간의 끝을 일정표에 올려 1심 선고 직후 항소와 항소심 집행정지를 판단합니다. 설비 고장 같은 사정이 있었다면 발주기관에 알린 기록을 찾아 정당한 사유를 별도로 구성합니다.

함께할 때 결과가 달라지는 이유

직접생산 확인 취소 사건은 처분사유가 인정되는 순간 결론이 정해지는 사건입니다. 판결에서 보듯 비율과 경영 사정을 내세운 사건은 기속행위라는 벽 앞에서 멈췄고, 외주한 작업을 고시의 공정명으로 다시 보여 준 사건과 처분사유의 시기·품목이 맞지 않음을 짚은 사건은 처분이 취소되었습니다. 확인서 한 장의 문구, 청문에서 한 주장, 집행정지 신청의 시점이 그 사이를 가릅니다. 법무법인 도모는 조사 단계의 대응부터 청문, 집행정지, 본안, 계약 해지와 계약보증금 정산까지 같은 기준으로 일관되게 진행합니다. 다툴 실익이 크지 않은 사건이라면 그 점을 먼저 솔직하게 말씀드리고, 재신청과 정산을 준비하는 방향을 함께 찾겠습니다.

법무법인 도모가 함께하겠습니다

하청생산 납품을 이유로 한 직접생산 확인 취소는 모든 제품 취소, 6개월 신청 제한, 계약 해지가 한꺼번에 오는 처분입니다. 법원은 재량을 인정하지 않으므로, 외주한 공정이 고시상 허용된 것이었는지와 처분사유가 제대로 증명되었는지를 정확히 짚고, 통지서를 받은 즉시 집행정지로 계약을 지키는 것이 대응의 출발점입니다.

조달청 점검이나 현장조사를 받으셨거나 직접생산확인 취소 통지서를 받으셨다면, 확인서와 통지서를 들고 법무법인 도모로 문의해 주십시오. 고시 별표와 조사 자료를 함께 대조해 다툴 사건인지, 정리할 사건인지부터 판단해 드리겠습니다.

수원·경기 남부에서 상담이 필요하시다면

법무법인 도모는 수원 광교에 사무소를 둔 로펌입니다. 수원지방법원·수원지방검찰청과 가까운 광교중앙로에 자리하고 있으며, 수원·용인·화성·성남·오산·평택 등 경기 남부 전역의 손해배상·대여금·계약 분쟁 등 민사 사건을 맡고 있습니다. 대표변호사를 포함한 8인의 변호사가 사건을 직접 담당합니다.

수원지방법원에 소송을 제기하시거나 소장을 받으셨다면 첫 서면이 사건의 틀을 정합니다. 자료를 정리해 오시면 첫 상담에서 사건의 방향과 다음 단계를 함께 짚어 드립니다. 수원 법무법인 도모로 문의해 주시기 바랍니다.